In der Europäischen Union (EU) wird erneut die Diskussion geführt, ob das eingefrorene Vermögen gelisteter russischer Oligarchen konfisziert werden darf, um damit Reparationen für den Wiederaufbau der Ukraine bezahlen zu können.
Ausgangsfall: Der russische Oligarch R ist auf EU-Sanktionslisten (auf Anhang I der Ukraine-VO 269/2014) gelistet worden, weil er Mittäter bei Kriegsverbrechen Russlands in der Ukraine war. Kann sein eingefrorenes Vermögen konfisziert werden, um der Ukraine Entschädigung für Kriegsverbrechen zahlen zu können?
Völkerrechtliche Regelungen bzgl. Einfrierens von Geldern: Nach Völkerrecht ist die Ukraine berechtigt, volle Entschädigung von Russland für die von Russland verursachten Schäden zu verlangen, da die bewaffnete Invasion Russlands in die Ukraine eindeutig völkerrechtswidrig war. Gegenwärtig stellt das eingefrorene russische Vermögen die einzige realistische Möglichkeit dar, um die Ukraine entschädigen zu können.
Das Völkergewohnheitsrecht verbietet grundsätzlich die Konfiszierung fremden Eigentums ohne angemessene Entschädigung. Im Unterschied zu einem permanenten Einfrieren wird das vorübergehende Einfrieren von Vermögen – selbst wenn dies einige Zeit andauert – i.d.R. noch nicht als indirekte Enteignung angesehen, die zu einer Entschädigung führen muss.
Sofern dieses Einfrieren gerechtfertigt ist, was bzgl. des Eigentums gelisteter Oligarchen anzunehmen ist, kann das russische Vermögen eingefroren bleiben, bis dieses Vermögen als Reparation für die Ukraine konfisziert wird oder bis die Ukraine auf andere Weise volle Entschädigung für die ihr von Russland zugefügten Schäden erhalten hat.
Völkerrechtliche Regelungen bzgl. Konfiszierung von Staatseigentum: Hier bestehen die höchsten Hürden des Völkerrechts, wenn keine Zustimmung des betroffenen Staates vorliegt. Hierbei sind eindeutige rechtliche Grundlagen für eine solche Enteignung erforderlich. Während es in den USA zumindest für einzelne Fälle eine solche Ermächtigung im IEEPA (International Economic Emergency Power Act) gibt, fehlen derartige Regelungen in der EU weitgehend, weil die Rechtsinstrumente der GASP (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) nur das Einfrieren des Vermögens Gelisteter – ohne deren Konfiszierung – anordnen; sie müssten im nationalen Recht der Mitgliedstaaten gefunden werden.
Die Empfehlung der EU, dass nur Vermögen, das nachweislich aus kriminellen Aktivitäten stammt, enteignet werden darf – dieser Grundsatz dürfte inzwischen als Gewohnheitsrecht anzusehen sein –, ist bzgl. russischen Staatseigentums nur dann relevant, wenn dem russischen Staat selbst entsprechende Verstöße vorgeworfen werden können.
Erforderlich sind nationale Gesetze der EU-Mitgliedstaaten, nach denen v.a. bewaffnete Invasionen eines Staates in eindeutiger Verkennung des Völkerrechts zu einer Konfiszierung des eingefrorenen Vermögens dieses Staates berechtigen. Möglicherweise kann argumentiert werden, dass eine Konfiszierung, die nicht auf einer Gerichtsentscheidung, sondern auf einer Maßnahme der Exekutive, beruht, die völkerrechtlichen Regeln bzgl. der staatlichen Souveränität weniger tangiert.
In jedem Fall gibt es Ausnahmen zu den Regeln der staatlichen Immunität, v.a. dann, wenn eine Resolution der UN-Vollversammlung oder ein völkerrechtliches Abkommen der betroffenen Länder eine solche Ausnahmeregelung explizit anerkennt. Außerdem kann eine Rechtfertigung in den gewohnheitsrechtlich erlaubten Gegenmaßnahmen gegen Völkerrechtsverstöße gefunden werden. Solche Gegenmaßnahmen könnten neben der Ukraine auch andere Staaten der internationalen Gemeinschaft ergreifen, weil das Verbot von Angriffskriegen gegenüber der internationalen Gemeinschaft insgesamt besteht.
Völkerrechtliche Regelungen bzgl. Konfiszierung privaten Eigentums: Zur Enteignung privaten Eigentums finden sich gegenwärtig einzelne Rechtsgrundlagen in mehreren Staaten der Welt, wenn das Vermögen aus kriminellen Aktivitäten stammt. Die Rechtsprechung des EGMR (Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte) hat hierfür eine Umkehr der Beweislast anerkannt, z.B. wenn es um Personen geht, die verdächtigt werden, zu einer Mafia-ähnlichen Organisation zu gehören. Dieser Ansatz kann u.E. übertragen werden auf alle Organisationen, die in erhebliche Verbrechen/Völkerrechts-verstöße involviert sind. Dies könnten auch russische Oligarchen sein, wenn genügend Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie in erhebliche Verbrechen (v.a. Kriegsverbrechen und sonstige schwere Völkerrechtsverstöße) verwickelt sind.
In diese Richtung geht auch ein Vorschlag der USA: Danach ist ein administrativer Verfall des in den USA befindlichen Vermögens von gelisteten russischen Oligarchen zulässig, wenn eine Verbindung des Vermögens zu einem spezifischen rechtswidrigen Verhalten besteht; gegen den Verfall ist dann eine gerichtliche Überprüfung (in einem Eilverfahren) zulässig.
Und nach einem Gesetz Kanadas (v.a. FARA: Frozen Asets Repurposing Act) reicht für die Konfiszierung eingefrorenen Vermögens, wenn das Gericht es für sehr wahrscheinlich hält, dass das Vermögen einem Ausländer gehört, der Verstöße u.a. gegen Korruption und/oder Menschenrechte begangen haben könnte. Zwar ist der FARA in Kanada nicht verabschiedet worden, aber sein Konzept ist in Kanada anerkannt, und es wurde in mehreren Gesetzen Kanadas (u.a. Special Economic Measures Act sowie Sergej Magnitsky Law) umgesetzt.
Demnach ist eine Konfiszierung eingefrorenen Vermögens eines ausländischen Staates oder eines Ausländers dann zulässig, wenn ein Amtsträger oder eine sonstige Person eines ausländischen Staates mitverantwortlich sein könnte für Korruption oder wenn es um erhebliche Menschenrechtsverletzungen bzw. erhebliche Verstöße gegen den internationalen Frieden geht und eine internationale Organisation dazu aufgerufen hat, wirtschaftliche Maßnahmen gegen diesen Staat zu ergreifen.
Vor einer solchen Konfiszierung durch EU-Staaten müsste allerdings geprüft werden, ob für diesen Fall ein bilateraler Investitionsschutzvertrag zwischen Russland und dem betroffenen EU-Land besteht. Zu prüfen wäre dann, ob das betroffene Eigentum eine geschützte „Investition“ darstellt, ob der Eigentümer „Investor“ ist und ob die Konfiszierung eine Verletzung dieses Investitionsschutzvertrags darstellt.
Zurzeit unzureichendes Gesetz in Deutschland: Gegenwärtig ist davon auszugehen, dass das SanktDG (Sanktionsdurchsetzungsgesetz; vgl. dazu unseren Beitrag in Ausgabe 5/2022, S. 19 ff.) noch nicht für solche Enteignungen ausreicht. Denn nach diesem Gesetz ist die Verwertung einer sichergestellten Sache nur zulässig, wenn
• ihr Verderb oder andere wesentliche Wertminderung droht,
• ihre Verwahrung/Pflege/Erhaltung mit unverhältnismäßig hohem Aufwand verbunden ist,
• sie aufgrund ihrer Beschaffenheit nicht so verwahrt werden kann, dass weitere Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgeschlossen sind,
• sie nicht an den Berechtigten herausgegeben werden kann, ohne dass erneut die Voraussetzungen der Sicherstellung eintreten würden, oder
• der Berechtigte sie nicht innerhalb einer ausreichend bemessenen Frist abholt.
Unsere Empfehlung: Es sollte eine Vorschrift ergänzt werden, dass eine Konfiszierung der sichergestellten Sache (ohne Entschädigung) zulässig ist, (1) wenn es sich beim Eigentümer dieser Sache um eine ausländische Person handelt, die in Anhang I der Ukraine-VO 269/2014 gelistet ist und (2) bei der genügend Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie in erheblichem Umfang in Menschenrechtsverletzungen, Kriegsverbrechen oder Korruption verwickelt ist, v.a. dann (3), wenn Resolutionen der UN-Vollversammlung gegen diese Aktivitäten zu (ökonomischen) Sanktionen aufgerufen haben.
Noch konsequenter wäre eine Lösung des Problems unmittelbar auf EU-Ebene in der Ukraine-VO 269/2014. Bereits die Listung von Personen/Einrichtungen, die am völkerrechtswidrigen Krieg gegen die Ukraine beteiligt sind, und das Einfrieren ihres Vermögens stellen einen Eingriff darf.
Dieser Eingriff hat das Ziel, auf das Verhalten der Gelisteten und des russischen Staates einzuwirken, um das Verhalten der Gelisteten (bzgl. Menschenrechtsverstößen, Kriegsverbrechen etc.) zu ändern bzw. – für den russischen Staat – den Angriffskrieg zu beenden. Ändern der Gelistete bzw. der russische Staat nach dem Einfrieren ihr Verhalten nicht, stellt die Konfiszierung des eingefrorenen Vermögens mit der Auszahlung an den angegriffenen Staat den naheliegenden nächsten Schritt dar.
Lösung Ausgangsfall
Der russische Oligarch R ist auf EU-Sanktionslisten (auf Anhang I der Ukraine-VO 269/2014) gelistet worden, weil er Mittäter bei Kriegsverbrechen Russlands in der Ukraine war. Damit bestehen genügend Anhaltspunkte, dass R in erheblichem Umfang in Menschenrechtsverletzungen und Kriegsverbrechen verwickelt ist.
Und es gibt auch genügend Resolutionen der UN-Vollversammlung und anderer internationaler Organisationen, die gegen diese Menschenrechtsverletzungen und Kriegsverbrechen zu Sanktionen aufgerufen haben. Sobald ein entsprechendes nationales Gesetz eingeführt worden ist, das eine solche Enteignung (ohne Entschädigung) erlaubt, wäre diese Konfiszierung nach Völkerrecht (zugunsten der Ukraine) zulässig, sofern kein Investitionsschutzabkommen mit Russland existiert, das hierzu Ausnahmen vorsieht.
Resümee
Die Frage, unter welchen Voraussetzungen eingefrorenes Vermögen gelisteter russischer Oligarchen konfisziert werden darf, ist in der EU politisch umstritten. Es muss hierbei beachtet werden, dass einerseits die Ukraine Schadensersatzansprüche gegen Russland wegen des völkerrechtswidrigen Kriegs hat und dass andererseits ausländisches Vermögen grundsätzlich nur gegen Entschädigung enteignet werden darf.
Es ist aber auch klar, dass das Völkerrecht zahlreiche Ausnahmen von der Entschädigungspflicht anerkennt: Neben den erlaubten Gegenmaßnahmen gegen Völkerrechtsverstöße tritt hier immer häufiger der gewohnheitsrechtliche Grundsatz, dass Vermögen, das nachweislich aus kriminellen Aktivitäten stammt, enteignet werden darf. Dabei sind die Staaten zunehmend bereit, bei einigen typischen Verstößen (v.a. erhebliche Verstöße gegen Menschenrechte, humanitäres Völkerrecht/Kriegsverbrechen und Korruption) Beweiserleichterungen bis hin zur Beweislastumkehr für die Vermögenskonfiszierung anzuerkennen.
Notwendig sind für diese Enteignung klare gesetzliche Grundlagen (v.a. wenn es um Staatseigentum geht, aber auch bei privatem Eigentum). Soweit noch nicht geschehen, sollten die EU-Mitgliedstaaten solche gesetzlichen Ermächtigungen schnellstens erlassen (auch das deutsche SanktDG reicht hierfür noch nicht aus), wenn sie daran interessiert sind, den Entschädigungsanspruch für die Ukraine bald umzusetzen. Noch besser wäre, die Konfiszierung bereits in der Ukraine-VO zu regeln.
Wegen aktueller Hinweise zum Russland-Embargo vgl. HIER
