Am 27. Mai 2024 hat die Europäische Union mit der Verordnung (EU) 2024/1485 (VO 2024/1485) und der Durchführungsverordnung (EU) 2024/1488 (DVO 2014/1488) neue Sanktionen gegen Russland erlassen. Tatsächlich sind sie eher ein politisches Statement.
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Nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine hat die EU mehrfach Maßnahmen beschlossen, die in der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 (VO 833/4014) in Bezug auf sektorale Sanktionen und in der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 (VO 269/2014) in Bezug auf personenbezogene Sanktionen niedergelegt sind. Bei den neuen Sanktionen handelt es sich nicht um ein weiteres Sanktionspaket, sondern um ein von den vorgenannten Maßnahmen zu unterscheidendes zusätzliches Sanktionsregime gegen Russland angesichts der dortigen Menschenrechtslage. Anders als die Sanktionsmaßnahmen, die als Reaktion auf Russlands Angriff auf die Ukraine erlassen wurden, regeln die neuen Menschenrechts-Sanktionsmaßnahmen sektorale und personenbezogene Sanktionen zusammen in einer Verordnung.
Personenbezogen Sanktionen
Die personenbezogenen Sanktionen sind in Art. 6–11 VO 2024/1485 niedergelegt. Zentrale Norm ist hierbei Art. 6, der in Abs. 1 das Einfrieren sämtlicher in der EU befindlicher Gelder und wirtschaftlicher Ressourcen vorschreibt, die im Besitz, im Eigentum, in der Verfügungsgewalt oder unter der Kontrolle der in Anhang IV der VO 2024/1485 gelisteten Personen, Organisationen und Einrichtungen (POE) stehen, und in Abs. 2 das Verbot für EU-Personen niederlegt, den entsprechend gelisteten POE unmittelbar oder mittelbar Gelder und wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung zu stellen.
Art. 6 Abs. 3 legt fest, aus welchem Grund eine POE in Anhang IV gelistet werden kann. Als Listungsgründe werden genannt: (a) die Verantwortlichkeit für schwere Menschenrechtsverletzungen oder -verstöße oder für Repressionen gegen die Zivilgesellschaft und die demokratische Opposition und für Aktivitäten, die die Demokratie und die Rechtsstaatlichkeit in Russland auf andere Weise ernsthaft untergraben, (b) die finanzielle, technische oder materielle Unterstützung oder anderweitige Beteiligung an diesen Handlungen sowie (c) eine Verbindung mit POE, die die vorgenannten Handlungen begehen. Durch die am selben Tag wie die VO 2024/1485 erlassene DVO 2024/1488 wurden die ersten 18 natürlichen Personen sowie eine Einrichtung in Anhang IV aufgenommen.
Bei den natürlichen Personen handelt es sich um Richter, Staatsanwälte, Ermittler und Vertreter staatlicher Behörden, die an Verfahren gegen den Oppositionspolitiker Alexej Nawalny, den Menschenrechtsverteidiger Oleg Orlow und die Regimekritikerin Alexandra Skotschilenko beteiligt waren; bei der gelisteten Einrichtung handelt es sich um den Föderalen Strafvollzugsdienst der Russischen Föderation.
Art. 7–10 VO 2024/1485 legen Gründe nieder, unter denen die zuständigen nationalen Behörden – in Deutschland die Deutsche Bundesbank – die Freigabe bestimmter eingefrorener Gelder oder wirtschaftlicher Ressourcen oder die Bereitstellung bestimmter wirtschaftlicher Ressourcen genehmigen kann.
Art. 7 nennt u.a. die Befriedigung der Grundbedürfnisse der gelisteten POE (lit. a), die Bezahlung von Anwaltshonoraren (lit. b) und die Bezahlung von Gebühren oder Dienstleistungskosten für die routinemäßige Verwahrung oder Verwaltung eingefrorener Gelder oder wirtschaftlicher Ressourcen (lit. c), bei denen es sich um „Standard“-Freigabemöglichkeiten handelt, die regelmäßig im Rahmen von personenbezogenen Sanktionsmaßnahmen vorgesehen sind. Daneben ist eine Freigabemöglichkeit vorgesehen für den Verkauf und die Übertragung von Eigentumsrechten, die von einer gelisteten POE an einer in der EU niedergelassenen POE gehalten werden, bis zum 28. August 2024 oder innerhalb von sechs Monaten ab dem Datum der Listung, je nachdem, welcher Zeitpunkt der spätere ist, sofern die Erlöse hieraus eingefroren bleiben (lit. h).
Art. 8 sieht als weiteren genehmigungsfähigen Ausnahmegrund den Umstand vor, dass die Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen für die Gewährleistung rascher Erbringung humanitärer Hilfe oder anderer Tätigkeiten zur Unterstützung der Deckung grundlegender menschlicher Bedürfnisse erforderlich sind. Art. 9 nennt darüber hinaus als Genehmigungstatbestand, dass die Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen Gegenstand einer vor der Listung ergangenen schiedsgerichtlichen oder einer in der Union ergangenen gerichtlichen oder behördlichen Entscheidung sind, die nicht einer gelisteten POE zugutekommt. Ferner dürfen die zuständigen mitgliedstaatlichen Behörden gemäß Art. 10 die Freigabe bestimmter eingefrorener Gelder oder wirtschaftlicher Ressourcen genehmigen, wenn eine gelistete POE Zahlungen aufgrund von Verträgen, Vereinbarungen oder Verpflichtungen schuldet, die vor ihrer Listung geschlossen wurden bzw. entstanden sind.
Art. 11 Abs. 1 stellt klar, dass Finanz- und Kreditinstitute nicht daran gehindert sind, eingefrorenen Konten Zinsen und sonstige Erträgen sowie Gelder gutzuschreiben, die von Dritten überwiesen werden, sofern diese Beträge ebenfalls eingefroren werden.
Sektorale Sanktionen
Neben den personenbezogenen Sanktionen legt die VO 2024/1485 güter- und dienstleistungsbezogene Sanktionen in Art. 2–5 nieder.
Verbote für Güter für die interne Repression: Art. 2 Abs. 1 VO 2024/1485 sieht ein generelles Verbot vor, die in Anhang I der VO 2024/1485 gelisteten Güter, die zur internen Repression verwendet werden können, unmittelbar oder mittelbar an POE in Russland oder zur Verwendung in Russland zu verkaufen, zu liefern, weiterzugeben oder auszuführen (lit. a) sowie im Zusammenhang mit den in Anhang I gelisteten Gütern technische Hilfe oder Vermittlungsdienste (lit. b) oder Finanzmittel oder Finanzhilfen (lit. c) unmittelbar oder mittelbar an POE in Russland oder zur Verwendung in Russland bereitzustellen.
Anhang I der VO 2024/1485 führt derzeit zehn Güter auf, u.a. nicht von der Gemeinsamen Militärgüterliste der EU erfasste Handfeuerwaffen, Munition hierfür sowie Bomben und Granaten und bestimmte Explosivstoffe. Eine Zolltarifnummer, die den Wirtschaftsbeteiligten die Identifizierung der erfassten Güter erleichtern würde, wird nicht angegeben.
Art. 2 Abs. 2 VO 2024/1485 sieht eine Befreiung für Schutzausrüstung vor, die vom Personal der Unternehmen, der Union oder ihrer Mitgliedstaaten, von Medienvertretern, humanitärem Hilfspersonal und Entwicklungshelfern sowie damit in Verbindung stehendem Personal ausschließlich zum persönlichen Gebrauch vorübergehend nach Russland ausgeführt wird. Ferner sehen Abs. 3–5 in engem Rahmen die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen vor (ausschließliche Bestimmung für humanitäre oder Schutzzwecke oder für bestimmte Programme der UN, EU oder regionaler oder subregionaler Organisationen; Erforderlichkeit für die Tätigkeit der diplomatischen und konsularischen Vertretungen der EU, ihrer Mitgliedstaaten oder Partnerländer in Russland; Erforderlichkeit für die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste durch Telekommunikationsbetreiber der Union in Russland, der Ukraine und der EU und für deren Betrieb, Wartung und Sicherheit).
Viele der von Anhang I der VO 2024/1485 erfassten Güter dürften auch bereits von den in der VO 833/2014 niedergelegten Verboten erfasst sein (vgl. etwa Art. 2aa VO 833/2014 bzgl. Feuerwaffen und sonstige Waffen). Art. 2 VO 2024/1485 macht keine Ausführungen dazu, wie mit derartigen „Doppelverboten“ umzugehen ist. In den Erwägungsgründen zur VO 2024/1485 heißt es aber hierzu, dass für Güter, die in den Güteranhängen der VO 2024/1485 gelistet sind und in den Anwendungsbereich der VO 833/2014 fallen, die in der VO 833/2014 festgelegten Beschränkungen gelten sollen, mithin die VO 833/2014 – auch in Bezug auf Befreiungen und Genehmigungsmöglichkeiten – Vorrang vor der VO 2024/1485 hat (Erwägungsgrund Nr. 4).
Genehmigungserfordernisse für Güter der Informationssicherheit und Telekommunikation: Art. 3 und 4 VO 2024/1485 legen zusätzliche Beschränkungen nieder in Bezug auf in Anhang II der VO 2024/1485 gelistete Informationssicherheits- und Telekommunikationsausrüstungen, -technologien oder -software, die zur internen Repression missbraucht werden könnte – allerdings nicht in Gestalt eines Verbots mit einigen wenigen Genehmigungsmöglichkeiten, sondern in Form eines allgemeinen Genehmigungserfordernisses.
Art. 3 und 4 VO 2024/1485 sind insgesamt recht unübersichtlich gestaltet. Art. 3 Abs. 1 legt das Genehmigungserfordernis für den Verkauf, die Lieferung, die Weitergabe und die Ausfuhr der von Anhang II erfassten Güter an POE in Russland oder zur Verwendung in Russland nieder. Art. 4 Abs. 1 und 2 begründen ein entsprechendes Genehmigungserfordernis für die Erbringung technischer Hilfe oder von Vermittlungsdiensten sowie von Finanzmitteln und Finanzhilfen im Zusammenhang mit den von Anhang II erfassten Gütern, wobei der Inhalt und Umfang des Verbots der „Erbringung technischer Hilfe“ in Art. 4 Abs. 2 näher konkretisiert wird.
Darüber hinaus enthält Art. 4 Abs. 1 lit. c ein weiteres Dienstleistungsverbot, das aber nicht (nur) im Zusammenhang mit den von Anhang II erfassten Gütern gilt, sondern allgemein für die Erbringung von Dienstleistungen zur Überwachung oder zum Abhören des Telefonverkehrs oder des Internets für die Regierung Russlands, deren öffentliche Einrichtungen, Unternehmen und Agenturen oder Personen oder Organisationen, die in ihrem Namen oder auf ihre Weisung handeln, wobei Inhalt und Umfang dieser Beschränkung in Art. 4 Abs. 3 näher definiert wird.
Art. 3 Abs. 2 und 4 VO 2024/1485 legen Vorgaben für die nationalen Exportkontrollbehörden hinsichtlich der Erteilung von Genehmigungen nieder, die für die Beschränkungen nach Art. 3 und 4 gleichermaßen gelten – auch wenn die Regelung nur in Art. 3 niedergelegt ist. Soll sollen die nationalen Exportkontrollbehörden grundsätzlich keine Genehmigung erteilen, wenn hinreichende Gründe dafür bestehen, dass die Güter durch die Regierung Russlands, ihre öffentlichen Einrichtungen, Unternehmen oder Agenturen oder Personen oder Organisationen, die in ihrem Namen oder auf ihre Weisung handeln, verwendet würden.
Abweichend von dieser Vorgabe können ausnahmsweise Genehmigungen für die Lieferung der in Anhang II gelisteten Güter und die Erbringung darauf bezogener Dienstleistungen an die vorgenannten POE erteilt werden, wenn dies erforderlich ist für die Tätigkeit der diplomatischen und konsularischen Vertretungen der EU, ihrer Mitgliedstaaten oder Partnerländer in Russland oder für die Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste durch EU-Telekommunikationsbetreiber für den Betrieb, die Wartung und die Sicherheit von Kommunikationsdiensten in Russland, der Ukraine, der EU, zwischen Russland oder der Ukraine und der EU sowie für Rechenzentrumsdienste in der EU.
Der Aufbau von Anhang II ist angelehnt an die Systematik von Anhang I der Dual-Use-Verordnung (EU) 2021/821 (Dual-Use-VO). So sind die erfassten Güter nach Gattungen (A – Systeme, Ausrüstung und Bestandteile, B – Prüf-, Test- und Herstellungseinrichtungen, C – Werkstoffe und Materialien, D – Software, D – Technologie) unterteilt; Warentarifnummern werden nicht genannt.
Aktuell sind 14 Güter unter Gattung A aufgeführt, u.a. Funkfrequenz-Übertragungsausrüstung, Sprechererkennungs- und Sprecherverarbeitungsausrüstung und Entschlüsselungsausrüstung für WELP- und WPA-Schlüssel. Ferner sind von Anhang II Software und Technologie für die Entwicklung, Herstellung oder Verwendung der von Gattung A beschriebenen Ausrüstung erfasst. Anhang II enthält einführende Hinweise, wonach die Listung in Anhang II subsidiär zu einer Listung in Anhang I der Dual-Use-VO, in der Gemeinsamen Militärgüterliste sowie in Anhang VII der VO 833/2014 ist. Ferner sollen die Beschränkungen nicht greifen in Bezug auf Software, die unter die Massenmarktausnahme fällt oder die allgemein zugänglich ist.
Ferner bestimmt Art. 3 Abs. 7 VO 2024/1485, dass neben den Beschränkungen nach Art. 3 VO 2024/1485 stets auch mögliche Beschränkungen nach Art. 2a VO 833/2014 zu prüfen sind. Darüber hinaus gilt hinsichtlich des Verhältnisses der Beschränkungen nach der VO 2024/1485 und der VO 833/2014 ebenfalls Erwägungsgrund 4, der einen Vorrang der VO 833/2014 vor der VO 2024/1485 niederlegt; legt mithin die VO 833/2014 in Bezug auf ein von Anhang II erfasstes Gut ein Verbot und die VO 2024/1485 diesbezüglich nur ein Genehmigungserfordernis nieder, so gilt das Verbot nach der VO 833/2014. Der Vorrang der VO 833/2014 vor der VO 2024/1485 wird auch in Erwägungsgrund 5 noch einmal zusätzlich betont; dort heißt es, dass für Güter, die unter die VO 833/2014 fallen, die in der VO 833/2014 festgelegten Beschränkungen unabhängig davon gelten, ob die Güter die in Anhang II der VO 2024/1485 festgelegten technischen Kapazitäten erfüllen.
Catch-all-Regelung: Art. 5 Abs. 1 S. 1 VO 2024/1485 enthält darüber hinaus ein verwendungsbezogenes Verbot, Güter, die nicht von Anhang I oder II erfasst sind, an POE in Russland oder zur Verwendung in Russland auszuführen, wenn die nicht gelisteten Güter ganz oder teilweise zur Verwendung im Zusammenhang mit interner Repression in Russland bestimmt sind. Was unter „interne Repression“ zu verstehen ist, ist in Erwägungsgrund 2 der VO 2024/1485 ausgeführt. Danach umfasst „interne Repression“ u.a. Folter sowie andere grausame, unmenschliche und erniedrigende Behandlung oder Bestrafung, willkürliche oder Schnell-Hinrichtungen, das Verschwindenlassen von Personen, willkürliche Verhaftungen und andere schwere Verletzungen der Menschenrechte und Grundfreiheiten, wie sie in den einschlägigen Menschenrechtsübereinkünften niedergelegt sind.
Auch Art. 5 VO 2024/1485 ist insgesamt unklar formuliert. So heißt es in Art. 5 Abs. 1 S. 2 VO 2024/1485, dass der „Betreiber“ unverzüglich die zuständigen Behörden zu benachrichtigen hat, wenn er Kenntnis von einer Verwendung zur internen Repression erlangt. Der Inhalt dieser Bestimmung bleibt unklar. Zunächst dürfte es sich bei dieser Pflicht um eine nachgelagerte Pflicht handeln, d.h., wenn nach der Ausfuhr Kenntnis von der vorgenannten Verwendung erlangt wird, besteht die Informationspflicht. Wird vor der Ausfuhr Kenntnis erlangt, greift hingegen bereits das Verbot bzw. das Genehmigungserfordernis. Der Begriff „Betreiber“ wird in der VO 2024/1485 nicht definiert. Da an anderer Stelle von „Telekommunikationsbetreibern der Union“ die Rede ist, dürften diese gemeint sein. Mithin trifft dem Wortlaut nach die nachgelagerte Informationspflicht nur EU-Telekommunikationsbetreiber, nicht aber sonstige Ausführer.
Art. 5 Abs. 2 VO 2024/1485 besagt, dass „[d]ie Verbote gemäß Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 1“ nicht gelten, wenn der Betreiber keinen Grund zu der Annahme hatte, dass die nicht in den Anhängen I und II aufgeführte Güter ganz oder teilweise zur Verwendung im Zusammenhang mit interner Repression in Russland bestimmt sind. Auch diese Formulierung ist missverständlich. Denn die Verbote nach Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 VO 2024/1485 gelten ohnehin nicht, wenn sich die Lieferung nicht auf gelistete Güter bezieht.
Vielmehr soll das verwendungsbezogene Verbot nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 nicht greifen, wenn kein Kennen oder Kennenmüssen im Hinblick auf die Verwendung zur internen Repression besteht. Selbst diese Formulierung wäre missverständlich, da es aus Sicht der EU insgesamt untersagt werden soll, Güter, die für die interne Repression in Russland eingesetzt werden sollen, zu untersagen – unabhängig davon, ob hiervon Kenntnis besteht oder nicht. Dass eine Person, die weder wusste noch einen vernünftigen Grund zu der Annahme hatte, dass sie mit ihrem Handeln gegen ein Verbot verstößt, nicht haftbar gemacht werden kann, ergibt sich bereits aus Art. 14 Abs. 2 VO 2024/1485. Zudem ist auch die „Ausnahme vom Verbot“ in Art. 5 Abs. 2 VO 2024/1485 nur in Bezug auf „Betreiber“ nicht nachvollziehbar.
Sonstige Regelungen
Neben den vorgenannten personenbezogenen und sektoralen Sanktionen enthält die VO 2024/1485 weitere Regelungen, die auch in anderen EU-Sanktionsverordnungen enthalten sind, z.B. Informationspflichten (Art. 12), Umgehungsverbote (Art. 13), die Beschränkung der Haftung für Sanktionsverstöße auf Vorsatz und Fahrlässigkeit (Art. 14), Erfüllungsverbote (Art. 15) und Bestimmungen zum Anwendungsbereich der Verordnung (Art. 23).
Bewertung
Die neue VO 2024/1485 ist eher als politisches Statement der EU gegenüber Russland denn als eine maßgebliche Erweiterung und Verschärfung der Sanktionen gegen Russland einzustufen. Ein Großteil der durch die VO 2024/1485 niedergelegten sektoralen Beschränkungen dürfte bereits von den Beschränkungen nach der VO 833/2014 erfasst gewesen sein. Durch die neue VO 2024/1485 sollen vielmehr gezielt schwere Menschenrechtsverletzungen der russischen Regierung innerhalb Russlands und damit weitere eklatante Verletzungen völkerrechtlicher Verpflichtungen – neben dem Angriff Russlands auf die Ukraine – angeprangert werden.
Aus Sicht der Wirtschaftsbeteiligten wäre es hingegen wünschenswert gewesen, die neuen Beschränkungen eindeutig als solche zu kennzeichnen und – unter Anpassung des Titels der Verordnung – in die bestehende VO 833/2014 einzufügen. Auch die personenbezogenen Beschränkungen hätten durch Anpassung des Titels der VO 269/2014 und der Listungsgründe in Art. 3 Abs. 1 VO 269/2014 in die bestehende VO 269/2014 integriert werden können.
Die Integration der neuen Beschränkungen in die bestehenden Sanktionsverordnungen hätte den EU-Wirtschaftsbeteiligten die Anwendung der neuen Sanktionen erleichtert. Stattdessen sind Wirtschaftsbeteiligte nunmehr gehalten, zusätzlich zu den Beschränkungen nach der VO 833/2014 weitere mögliche waren- und dienstleistungsbezogene Beschränkungen nach der VO 2024/1485 zu prüfen, was die Anwendung der EU-RusslandSanktionen weiter erschwert, wobei die oftmals unklaren Formulierungen und Strukturen der VO2024/1485 die Schwierigkeiten der Wirtschaftsbeteiligten zusätzlich vergrößern.
