Erneuerbare Energien spielen spätestens seit dem „Green Deal“ der EU-Kommission eine herausragende Rolle in der Industriepolitik im Binnenmarkt. Der EuGH beschäftigte sich in einer neuen Entscheidung mit der Auslegung der Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014–2020 (UEBLL).
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Der Begriff „Beginn der Arbeiten“ ist nicht nur relevant für den Anreiz-effekt von Beihilfen, sondern auch für den Vertrauensgrundsatz der UEBLL und ihrer Nachfolger, der Leitlinien für staatliche Klima-, Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2022 (KUEBLL). Zur Auslegung dieses Begriffs hat sich der EuGH am 12. Oktober 2023 in einer Vorabentscheidung ausführlich geäußert.
Der Entscheidung des EuGH lag folgender Sachverhalt zugrunde:
Est Wind Power OÜ (EWP) ist ein estnisches Unternehmen, das sich auf den Bereich der erneuerbaren Energien, insb. Windkraftanlagen, spezialisiert hat. Im Jahr 2004 begann EWP mit den Vorbereitungen für die Errichtung eines Windparks in der Gemeinde Toila. Hierzu schloss EWP einen Anschlussvertrag mit der Gemeinde und zahlte ca. 500.000 EUR für den Netzanschluss an Elering AS (Elering), einen nationalen Übertragungsnetzbetreiber für Strom und Erdgas mit Hauptsitz in Tallinn (Estland). 2008 wurden auf dem Gelände zudem Windmessmasten für ca. 200.000 EUR installiert und im Jahr 2010 Erbbaurechte an 28 Grundstücken erworben, auf denen später die Windkraftanlagen installiert werden sollten. 2016 veröffentlichte die Gemeinde dann Planungsbedingungen für den Windpark und EWP stellte einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung. Im selben Jahr stoppte jedoch das estnische Verteidigungsministerium das Projekt.
Gegen diese Entscheidung erhob EWP Klage, ein rechtskräftiges Urteil steht noch aus. Dennoch beantragte EWP 2020 bei Elering die Feststellung, dass das Investitionsvorhaben für die Errichtung des Windparks die estnischen beihilferechtlichen Vorgaben für Erzeuger erneuerbarer Energien erfülle und dementsprechend beihilfefähig sei.
Elering lehnte dies ab, da EWP aufgrund des mangelnden Fortschritts des Projekts am maßgeblichen Stichtag (31. Dezember 2016) nicht als „bestehender Erzeuger“ im Sinne des estnischen Strommarktgesetzes anzusehen sei. Hiergegen erhob EWP Klage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht. Die für den Ausgangsrechtsstreit streitentscheidenden Beihilfenvorschriften des estnischen Strommarktgesetzes wurden durch den Beschluss C (2017) 8456 der EU-Kommission vom 6. Dezember 2017 für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt. Besagter Beschluss nahm dabei auf die Erwägungsgründe der UEBLL Bezug, weshalb die Auslegung von EU-Recht für diesen Rechtsstreit von Bedeutung ist und das estnische Verwaltungsgericht dem EuGH im Wege der Vorabentscheidung insgesamt acht Fragen zur Auslegung der UEBLL vorlegte.
UEBLL erlangen verbindlichen Status
Der EuGH entschied zunächst im Rahmen der Zulässigkeit, dass die UEBLL zwar grundsätzlich kein unmittelbar verbindliches Recht für die Mitgliedstaaten darstellen, sondern lediglich die Ausübung des Ermessens der EU-Kommission bei der Prüfung der Zulässigkeit von Beihilfen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV lenken würden. Eine Außenwirkung bestehe mithin nur mittelbar über die unionsrechtlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Gleichbehandlung. Da jedoch in dem Beschluss, mit dem die estnischen Energiebeihilfen genehmigt worden seien, auf die UEBLL Bezug genommen worden sei, erlangten diese den Status von für den betreffenden Mitgliedstaat verbindlichem Unionsrecht (vgl. Art. 288 Abs. 4 AEUV). Durch diese „Inkorporierung“ in den Beschluss entfalteten die Leitlinien daher unmittelbare Außenwirkung gegenüber Estland als Adressat, und Fragen zu ihrer Auslegung seien somit vorlagefähig gewesen.
Zu den Vorlagefragen stellte der EuGH sodann klar, dass Abschnitt 1.2 Rn. (44) der UEBLL in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses C (2017) 8456 dahin auszulegen sei, dass der Begriff „Beginn der Arbeiten“
• zum einen den Beginn der Bauarbeiten für die Anlage eines Investitionsvorhabens erfasse, das die Erzeugung erneuerbarer Energie ermögliche, und
• zum anderen eine andere Verpflichtung darstelle, die nach ihrer Art und ihren Kosten das betreffende Investitionsvorhaben am 1. Januar 2017 in ein solches Entwicklungsstadium
geführt habe, dass es mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden könne.
Weiterhin sei Abschnitt 1.2 Rn. (44) der UEBLL in Verbindung mit den Erwägungsgründen 42 bis 44 des Beschlusses C (2017) 8456 dahin auszulegen, dass die zuständige nationale Behörde bei der Feststellung des „Beginns der Arbeiten“ im Sinne von Abschnitt 1.2 Rn. (44) der UEBLL verpflichtet sei, eine Analyse des Entwicklungsstadiums des betreffenden Investitionsvorhabens und der Wahrscheinlichkeit seiner Fertigstellung im Einzelfall vorzunehmen, die sich nicht auf eine rein tatsächliche oder formale Beurteilung beschränken dürfe und je nach Fall eine eingehende wirtschaftliche Analyse erfordern könne.
Auslegung des 42. Erwägungsgrunds des Beschlusses C
Letztlich sei Abschnitt 1.2 Rn. (44) der UEBLL in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses C (2017) 8456 dahin auszulegen, dass
• der Begriff „Beginn der Arbeiten“ notwendigerweise voraussetzt, dass der Vorhabenträger über einen Rechtsanspruch auf die Nutzung des Grundstücks, auf dem das betreffende Investitionsvorhaben verwirklicht werden soll, und über eine erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung dieses Vorhabens verfügt;
• der in diesem 42. Erwägungsgrund verwendete Begriff „erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens“ im Licht des nationalen Rechts dahin auszulegen sei, dass diese als endgültige staatliche Genehmigung die Durchführung der mit dem betreffenden Investitionsvorhaben verbundenen Bauarbeiten erlaube;
• ein am 1. Januar 2017 anhängiger Rechtsstreit über die Verweigerung einer solchen Genehmigung, der die Fortsetzung dieses Vorhabens behindere, bei der Beurteilung des Entwicklungsstadiums des Vorhabens zu diesem Zeitpunkt nicht zu berücksichtigen sei.
Ausdrücklich befasste sich der EuGH dabei nicht mit der Überprüfung eines vermuteten oder tatsächlichen Anreizeffektes, sondern lediglich mit der Frage, welche Voraussetzungen das Unionsrecht für ein schutzwürdiges Vertrauen des Vorhabenträgers beinhaltet. Dieses bildete den Kern des Urteils, denn der Anreizeffekt war bereits durch den Beschluss C (2017) 8456 durch die EU-Kommission endgültig festgestellt worden.
Praxishinweise der Entscheidung
Die Entscheidung verdeutlicht, dass die Leitlinien der EU-Kommission im Zusammenhang mit dem Verständnis der Vereinbarkeitstatbestände von Art. 107 Abs. 3 AEUV zwar grds. ermessenslenkende Innenwirkung für die Kommission haben, ihnen aber erstens mittelbare Außenwirkung durch den Gleichbehandlungs- sowie Vertrauensgrundsatz zukommt und zweitens sogar Außenwirkung, wenn die EU-Kommission in einem den jeweiligen Mitgliedstaat bindenden Beschluss darauf Bezug nimmt. Entsprechend sind die billigenden Beschlüsse der Kommission und die Leitlinien, auf die sie sich dort bezieht, bei der Bewertung der Beihilfenfähigkeit genau zu prüfen.
Bei der Generalisierung der weiteren Aussagen des Urteils ist Vorsicht geboten, denn diese beziehen sich auf die Konstellation im konkreten Einzelfall, d.h. einen den Staat Estland bindenden Beschluss der Kommission, der sich auf die UEBLL bezieht. Jedenfalls gibt die Entscheidung neue Details an die Hand, wie der Begriff des „Beginn[s] der Arbeiten“ der UEBLL auszulegen ist, wenn und soweit die UEBLL Außenwirkung entfalten. Dieser Begriff ist eben nicht nur für den Vertrauensschutz von Rn. 126 der UEBLL relevant, sondern auch für den Anreizeffekt, also für den Ausschluss der Beihilfe bei vorzeitigem Maßnahmenbeginn.
