Das Thema „Brexit“ hat Europa und die Welt lange Zeit in Atem gehalten. Am 31. Januar 2020 ist der Austritt des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland (VK) aus der Europäischen Union (EU) nach vielem Hin und Her schließlich vollzogen worden.
Beitrag in der Gesamtausgabe (PDF)
Obgleich aufgrund des Austrittsabkommens in der Übergangsphase jedenfalls bis zum 31. Dezember 2020 zwischen den beiden Vertragsparteien (fast) alles „beim Alten“ bleibt, hat der Austritt bereits jetzt Auswirkungen auf den internationalen Handelsverkehr.
I. Der lange Weg zum Brexit
Nachdem am 23. Juni 2016 im Rahmen des britischen Referendums über den Austritt aus der EU knapp 52% der Briten für „Leave“ gestimmt hatten, erklärte die damalige britische Premierministerin Theresa May am 29. März 2017 formell den beabsichtigten Austritt des VK aus der EU nach Art. 50 des Vertrages über die Europäische Union (EUV). Dies setzte die zunächst zweijährige Frist für das Austrittsprozedere in Gang, die in der Folge mehrfach verlängert wurde. Das Austrittsabkommen wurde erst am 24. Januar 2020 durch die EU und das VK unterzeichnet und im Anschluss durch die Parteien ratifiziert. Damit war der Austrittsprozess nach Art. 50 EUV endgültig abgeschlossen. Seit dem 1. Februar 2020 ist das VK kein Mitglied der EU mehr.
II. Die Übergangsphase
1. Das Austrittsabkommen – Weitergeltung des EU-Rechts
Das zwischen der EU und dem VK geschlossene Austrittsabkommen sieht in Art. 126 eine sog. Übergangsphase – derzeit bis zum 31. Dezember 2020 – vor, in der jedenfalls für den grenzüberschreitenden Handel zwischen der EU und dem VK keine wesentlichen Veränderungen eintreten. Das VK wird während der Übergangsphase weiterhin wie ein Teil der EU behandelt. Das Unionsrecht gilt in dieser Zeit in dem und für das VK weiter und muss nach den gleichen Maßstäben wie bisher angewendet werden. Dies gilt sowohl in zoll- als auch in außenwirtschaftsrechtlicher Hinsicht.
Die Übergangsphase soll genutzt werden, um die künftigen Beziehungen zwischen der EU und dem VK zu regeln und eine „engstmögliche Partnerschaft“ – so EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen – und insbesondere ein umfassendes Freihandelsabkommen zu erzielen. Sollte dies in der vorgegebenen Zeit scheitern, würde zum Ende der Übergangsphase erneut ein „No Deal“-Szenario drohen. Die Übergangfrist könnte zwar nach dem Austrittsabkommen theoretisch bis zum 30. Juni 2020 einmalig um ein bis zwei Jahre verlängert werden; allerdings kommt dies nach der derzeitigen Position von Premierminister Johnson für das VK nicht in Frage.
2. Internationale Übereinkommen
Bereits heute stellt sich die Frage, wie sich der Austritt des VK aus der EU auf seine Mitgliedschaft in internationalen Übereinkünften auswirkt. Die EU ist Vertragspartner unter anderem in zahlreichen internationalen Handelsabkommen. Das umfasst Zollunionen, Assoziierungs-, Stabilisierungs-, Freihandels- und Wirtschaftspartnerschafts- sowie sonstige Partnerschafts- und Kooperationsabkommen. Weder die EU-Verträge noch die meisten internationalen Übereinkommen enthalten für den Fall des Austritts eines Mitgliedsstaates aus der EU eine ausdrückliche Regelung.
Zwar regelt Art. 129 Abs. 1 des Austrittsabkommens im Verhältnis zwischen der EU und dem VK, dass „Verpflichtungen, die aus internationalen Übereinkünften er-wachsen, die von der Union, von den Mitgliedstaaten im Namen der Union oder von der Union und den Mitgliedstaaten gemeinsam geschlossen wurden, […] während des Übergangszeitraums für das Vereinigte Königreich bindend“ sind. Das gilt vor allem in Bezug auf die Anwendung von Präferenzabkommen mit den darin enthaltenen ursprungsrechtlichen Bestimmungen sowie für einseitige Präferenzmaßnahmen der EU. Das VK ist damit auch weiterhin – erst einmal – zur präferenziellen Behandlung der Waren drittländischer Vertragspartner der EU verpflichtet.
Die Partnerländer sind durch diese bilaterale Vereinbarung zwischen der EU und dem VK hingegen nicht gebunden. Internationale Verträge haben keine Geltung für Dritte, soweit diese der Vereinbarung nicht zugestimmt haben. Soweit das VK also aufgrund seines Austritts aus der EU nicht länger Mitglied der genannten EU-Abkommen ist, sind die Partnerländer mithin rechtlich nicht dazu verpflichtet, das VK in der Übergangsphase weiterhin als Teil der EU und damit als Vertragspartner dieser Übereinkommen zu behandeln.
Wie in der Fußnote 137 zu Art. 129 des Austrittsabkommens vorgesehen, hat die EU die drittländischen Vertragspartner ihrer internationalen Übereinkünfte per „Note Verbale“ informiert, dass das VK während des Übergangszeitraums für die Zwecke dieser Übereinkünfte als Mitgliedsstaat behandelt wird und um entsprechende Zustimmung gebeten. Ausdrückliche Annahmeerklärungen gibt es bislang (Stand: Ende Februar 2020) aber nur von Kanada, Singapur und der Schweiz. Daneben existiert eine vom britischen Handelsministerium bereits im Juli 2019 veröffentlichte Liste von Staaten (darunter etwa Australien, Brasilien, Israel, Marokko, Neuseeland, Norwegen und Südafrika), die angekündigt haben, das VK in der Übergangsphase wie einen EU-Mitgliedsstaat behandeln zu wollen. Rechtlich verbindlich sind diese Aussagen nicht. Davon abgesehen sind die Auswirkungen des Austritts des VK von der jeweiligen Art des internationalen Übereinkommens abhängig:
2.1. Multilaterale Übereinkommen
Das bedeutsamste internationale multilaterale Abkommen, dem die EU als Mitglied angehört, ist das Abkommen der Welthandelsorganisation (WTO). Durch den Austritt des VK, welches selbst Gründungsvertragspartei des GATT 1947 und ursprüngliches Mitglied der WTO seit 1995 ist, hat sich an dessen Stellung als vollwertiges Mitglied der WTO nichts geändert. Damit haben auch die in die WTO eingegliederten Abkommen wie das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen für den globalen Güterverkehr (GATT) sowie das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) für das VK weiter Geltung.
Während der formale Mitgliedschaftsstatus des VK unstreitig ist, gilt dies nicht für Inhalt und Umfang der WTO-rechtlichen Bindungen des VK nach dem Brexit. Rechte und Verpflichtungen des VK, die durch dessen Mitgliedschaft in der EU bedingt waren, sind nach wohl überwiegender Ansicht nicht länger auf das VK anwendbar und müssen durch dieses neu ausgehandelt werden. Das betrifft insbesondere die Zolltarife und Listen der EU zu GATT und GATS sowie die übrigen individuellen Zugeständnisse der Mitgliedsstaaten im Bereich von Zöllen, Zollkontingenten und Subventionen. In Vorbereitung eines möglichen „No Deal“-
Brexits hatte die britische Regierung im Dezember 2018 bereits einen vorläufigen Zolltarif (sog. WTO-Schedule) veröffentlicht, der dem EU-Zolltarif weitgehend entsprach und in dem die Zollsätze aufgeführt waren, die bei der Einfuhr in das VK maximal erhoben werden könnten. Zusätzlich hatte die Regierung im Oktober 2019 eine Übersicht über nichtpräferenzielle Zölle und Zollkontingente für Importe in das VK veröffentlicht. Mit Blick auf das in Kraft getretene Austrittsabkommen und den Beginn der Übergangsphase wurde dieses zunächst wieder ausgesetzt. Aktuell berät die britische Regierung über einen neuen britischen Zolltarif (den sog. UK Global Tariff), der voraussichtlich vom vorläufigen Zolltarif aus 2018 abweichen soll.
2.2. Bilaterale Übereinkommen
In der Praxis wird davon ausgegangen, dass das VK aufgrund seines Austritts nicht länger Mitglied in bilateralen Übereinkommen der EU – gleich welcher Art – ist. Das zeigt sich an den aktuell vertragsrechtlich und politisch ergriffenen Maßnahmen der Beteiligten. Andernfalls hätte es etwa der Bitte der EU an ihre drittländischen Vertragspartner, das VK während der Übergangsphase weiterhin als Teil der Abkommen zu behandeln, nicht bedurft.
Soweit EU-Abkommenspartner diese Vorgehensweise akzeptieren und zusätzlich – wie bislang allerdings nur Kanada, die Schweiz und Singapur – ihr ausdrückliches Einverständnis erklären, gilt:
- Ursprungserzeugnisse der EU, die Vormaterialien mit „Ursprung“ im VK enthalten bzw. ursprungsbegründend im VK hergestellt wurden/werden, gelten weiterhin als Ursprungserzeugnisse der EU;
- vor dem 31. Januar 2020 ausgefertigte Lieferantenerklärungen für derartige Ursprungserzeugnisse behalten ihre Gültigkeit. Eine Ausfertigung ab dem 1. Februar 2020 ist weiterhin zulässig, auch im VK;
- auf Basis solcher Lieferantenerklärungen dürfen innerhalb des Übergangszeitraums Präferenznachweise durch Zollstellen ausgestellt bzw. im Rahmen der Selbstzertifizierung durch den Ausführer ausgefertigt werden;
- Bewilligungen/Registrierungen im Bereich Warenursprung und Präferenzen (z.B. Ermächtigte Ausführer) behalten während des Übergangszeitraums ihre Gültigkeit und können weiterhin genutzt werden;
- sinngemäß gelten diese Aussagen auch für Freiverkehrspräferenzen. Für Waren, die aus dem VK bezogen werden, können weiterhin Freiverkehrsnachweise ausgestellt werden.
Darüber hinaus besteht aber für im internationalen Handelsverkehr tätige Unternehmen aktuell das Risiko, dass im Warenverkehr mit EU-Abkommenspartnern Ursprungserzeugnisse aus dem VK und Waren aus der EU, die ursprungsbegründende Vormaterialien mit VK-Ursprung enthalten, nicht länger als „Ursprungserzeugnisse der EU“ anerkannt werden. Unternehmen müssen sich darauf einstellen, dass ausgestellte Ursprungsnachweise, die Vormaterialien mit Ursprung im VK ausweisen, in manchen Partnerländern als nicht konform angesehen und für die Inanspruchnahme einer Präferenzbehandlung in diesen Ländern nicht akzeptiert werden. Um sich nicht dem Vorwurf falscher Erklärungen auszusetzen, ist einstweilen zu empfehlen, bei derartigen Waren in Ursprungserklärungen auf den VK-Ursprung der (Vor-)Produkte hinzuweisen. Zudem empfehlen die Industrie- und Handelskammern, beim Ausstellen von EU-internen Lieferantenerklärungen und Langzeit-Lieferantenerklärungen für britische Unternehmen sowie bei der Entgegennahme solcher Erklärungen von britischen Unternehmern Vorsicht walten zu lassen.
III. Nach der Übergangsphase
1. Verhältnis EU–VK
Die EU und das VK haben sich das ehrgeizige Ziel gesetzt, ihre zukünftigen Beziehungen bis zum Ablauf der Übergangsphase zu regeln und in diesem Rahmen ein umfassendes Freihandelsabkommen zu schaffen. Dies hat nach derzeitigem Stand bis zum 31. Dezember 2020 zu erfolgen; die Chancen für eine Verlängerung der Phase stehen eher gering. Möglich ist, dass bis dahin ein Rahmen geschaffen wird, die Details aber erst zu einem späteren Zeitpunkt ausgehandelt werden.
1.1. Ohne Abkommen
Sofern bis zum Ablauf der Übergangsphase kein umfassendes Handelsabkommen geschlossen wird, steht wiederum ein ungeregelter „No Deal“-Brexit bevor. In diesem Fall wäre das VK wie jedes andere zollrechtliche Drittland zu behandeln. D.h., es würden dann im Warenverkehr mit dem VK alle zollrechtlichen Bestimmungen gelten, die das EU-Zollrecht (und umgekehrt das britische Zollrecht) für den Warenverkehr mit Drittstaaten vorsehen. Da es sich sowohl bei der EU und ihren Mitgliedsstaaten als auch beim VK um Mitglieder der WTO handelt, wird der künftige Handel zwischen diesen Parteien jedenfalls durch die Vorgaben des WTO-Rechts bestimmt. Für beide Seiten würde das sog. allgemeine Meistbegünstigungsprinzip gelten. Danach sind Handelspartnern gewährte Vergünstigungen auch allen anderen Handelspartnern zu gewähren, wenn nicht beispielsweise Zollunionen oder Freihandelsabkommen eine Ausnahme rechtfertigen. Das VK bereitet einen entsprechenden Meistbegünstigungszoll (sog. UK Global Tariff) vor, der nach der Übergangsphase für sämtliche ohne Begünstigungen in das VK eingeführte Waren gelten soll.
Im Übrigen trifft das Austrittsabkommen in Art. 47 ff. für vereinzelte Fälle auch für die Zeit nach Ende der Übergangsphase Regelungen: So können Waren, mit Ausnahme lebender Tiere und tierischer Erzeugnisse, die vor Ablauf des Übergangszeitraums in der EU oder im VK rechtmäßig in Verkehr gebracht wurden, unverändert auf und zwischen diesen beiden Märkten in freiem Verkehr bleiben, bis sie ihre Endverbraucher erreicht haben. Zudem werden auf die Beförderungen von Waren, die vor dem Ablauf des Übergangszeitraums begonnen haben, für Zoll-, Mehrwertsteuer- und Verbrauchsteuerzwecke nach dem Ende des Übergangszeitraums noch die Unionsvorschriften angewendet, die zum Zeitpunkt des Beginns der Beförderung galten.
1.2. Mit Abkommen
Über die möglichen Inhalte eines zukünftigen Handelsabkommens mit dem VK lässt sich derzeit nur spekulieren. In den am 3. Februar 2020 veröffentlichten Empfehlungen der EU-Kommission für die Verhandlungen mit dem VK wird von einer privilegierten Zollzusammenarbeit gesprochen, die jedoch „keinesfalls grenzenlos“ sein soll: Im Rahmen eines Freihandelsabkommens würden Ursprungsregeln und Zollformalitäten gelten; alle Einfuhren müssten die geltenden Regelungen für die einführende Partei erfüllen und würden regulatorischen Kontrollen und Überprüfungen unterzogen. Auf der anderen Seite soll der Vorschlag für ein Freihandelsabkommen ohne Beispiel sein: das heißt ohne Zölle und Kontingente für alle Waren, einschließlich der Agrar- und Fischereierzeugnisse.
2. Sonstige internationale Beziehungen des VK
Im Verhältnis des VK zu sonstigen Drittländern werden sich die Handelsbeziehungen des VK künftig vorrangig nach WTO-Recht richten, es sei denn, das VK hat mit einzelnen Ländern Handelsabkommen abgeschlossen bzw. schließt solche ab. Das VK beabsichtigt insofern, bestehende EU-Abkommen für sich selbst zu „reproduzieren.“ Zu diesem Zweck hat es bereits mit mehreren EU-Abkommenspartnern (z.B. mit den Andenstaaten, dem Handelsblock von Ost- und Südafrika [ESA], den Pazifikstaaten, Südkorea und der Schweiz) eigene inhaltlich vergleichbare Abkommen, sog. Roll-over-Agreements, ausgehandelt. Diese treten voraussichtlich in Kraft, sobald die bestehenden EU-Handelsabkommen nach der Übergangszeit nicht mehr für das VK gelten.
