Personenbezogene Embargos beachten!

„Zivile Todesstrafe“ – so wurde die Aufnahme auf eine Terrorismusliste vom Berichterstatter des Europarates, Dick Marty, klassifiziert. Mit der Aufnahme auf eine solche Liste verliert der Betroffene die Möglichkeit, über sein Vermögen und seine wirtschaftlichen Ressourcen zu verfügen. Für Dritte gilt ein umfassendes Verbot, dem Gelisteten wirtschaftliche Ressourcen bereitzustellen („Bereitstellungsverbot“).

Von Dr. Lothar Harings, Rechtsanwalt, Graf von Westphalen

Rechtsgrundlage für diese „personenbezogenen Embargos“ sind in der Europäischen Union die Verordnungen Nr. 2580/2001 und 881/2002, in deren Anhängen Organisationen, Unternehmen und Einzelpersonen aufgeführt sind, für die das Bereitstellungs­verbot gilt. Es handelt sich dabei um (mutmaßliche) Terroristen und Terrorhelfer sowie um Personen/Organisationen mit Verbindungen zu Al Qaida oder zu den Taliban; auch Regierungsmitglieder fremder Staaten sind darunter, soweit ihnen eine Unterstützung des Terrorismus oder – wie im Fall des Iran – eine Beteiligung am Atomwaffenprogramm vorgeworfen wird. Das Ziel dieser Maßnahmen, die teilweise in Ausführung von Beschlüssen des Sanktionsausschusses der Vereinten Nationen (1267-Ausschuss) getroffen werden, ist es, die finanziellen ­Ressourcen terroristischer Organisationen trockenzulegen.

Der Europäische Gerichtshof hat in einem Urteil aus dem Jahre 2007 das Bereitstellungsverbot, das nach dem Wortlaut der Verordnung für die unmittelbare wie für die mittelbare Bereitstellung gilt, umfassend ausgelegt: Davon sei „jede Zurverfügungstellung einer wirtschaftlichen Ressource“ einschließlich einer Handlung „im Gegenzug für die Zahlung einer wirtschaftlichen Gegenleistung“ erfasst. Selbst wirtschaftlich neutrale Geschäfte, in denen Leistung und Gegenleistung sich gleichwertig gegenüberstehen, werden folglich von dem Verbot erfasst. Ausgenommen vom Bereit­stellungsverbot sind lediglich Geschäfte des täglichen Bedarfs und zur Deckung des Lebensunterhalts.

Besondere Probleme bereitet die Auslegung des Begriffs „mittelbares Zurverfügungstellen von Ressourcen“. Nach einem Merkblatt des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) liegt ein solches mittelbares Bereitstellen vor, wenn die Zuwendung an einen Dritten erfolgt, aber als weitere Folge zu einer Begünstigung der gelisteten Person führt. Die bestehende Unsicherheit ist greifbar.

Allerdings: Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten, insbesondere dem Bestimmtheitsgrundsatz, sind solch weite Formulierungen nur hinnehmbar, wenn sie mit einer restriktiven Interpretation einhergehen. Anderenfalls wäre der Tatbestand des Verbotsgesetzes nicht mehr zu erfassen, und einer ufer­losen Anwendung würde der Weg geebnet. Dies wäre mit dem Rechtsstaatsprinzip, das durch die Verordnungen selbst bereits bis an die Grenzen strapaziert wird, nicht mehr vereinbar.

Wen trifft das Bereitstellungsverbot? Entgegen einer weitverbreiteten Auffassung sind nicht nur Exportgeschäfte betroffen; das Verbot gilt vielmehr umfassend im gesamten Gebiet der Europäischen Union sowie für alle dort ansässigen Personen und Ver­einigungen unabhängig vom Ort ihres Tätigwerdens.

Die Nichtbeachtung des Bereitstellungsverbots wurde vom deutschen Gesetzgeber in den Katalog der außenwirtschaftsrecht­lichen Straftaten nach § 34 AWG aufgenommen und wird – bei vorsätzlichem wie fahrlässigem Verstoß – mit empfindlichen Strafen, bei wiederholter vorsätzlicher Begehung sogar als Verbrechen geahndet.

Zivilrechtliche Folge des Verbots ist die Nichtigkeit. Das Verbot greift dabei auf jeder Stufe des Geschäfts ein, verbietet es also auch, einen geschlossenen Kaufvertrag zu erfüllen, etwa wenn die Listung erst nach Abschluss des Kaufvertrages erfolgte. Hat die gelistete Person eine Anzahlung geleistet, darf diese nicht zurückerstattet werden.

Schwieriger, als die Auswirkungen des Bereitstellungsverbotes zu bestimmen, sind die Anforderungen an die betriebliche Praxis, insbesondere an ein betriebsinternes Compliance-Programm. Die Rechtsakte verbieten schlichtweg jegliche Geschäfte mit gelisteten Personen. Dazu, wie dieses Verbot wirksam in der Praxis umgesetzt werden kann, insbesondere in Unternehmen mit Tausenden oder gar Millionen von Lieferanten- und Kundenkontakten, äußern sich die Bestimmungen nicht.

Eine Vielzahl von Softwareanbietern, darunter alle Anbieter von ATLAS-Software, bietet heute Compliance-Programme an, die einen automatisierten Abgleich mit den Listen vornehmen. Durch diese Programme wird nicht nur der Abgleich mit den EU-Listen ermöglicht, sondern es können – wahlweise – auch andere Listen, insbesondere die US-amerikanischen Listen, mit einbezogen werden.

Doch mit diesen Möglichkeiten tauchen neue Fragestellungen auf: Muss eine solche Software im Unternehmen installiert werden? Müssen sämtliche existierenden Listen herangezogen werden? Ab welcher Trefferwahrscheinlichkeit greift das gesetzliche Verbot? Eindeutige Antworten auf diese Fragen sind nur schwer zu finden; zu unterschiedlich sind die betroffenen Unternehmen und ihre Ausrichtung am Markt.

Unternehmen mit einer überschaubaren Zahl von Kunden- und Lieferantenkontakten können wohl auf die Installation einer Antiterrorismussoftware verzichten, wenn sie auf andere Weise sicherstellen, dass das Bereitstellungsverbot eingehalten wird. Dazu müssen die bestehenden Kontakte im Einzelnen überprüft und die jeweiligen Aktualisierungen der Listen (in der Regel zehn bis 15 pro Jahr) beachtet werden. Dies setzt klare Verantwortlichkeiten im Unternehmen, eine entsprechende Sorgfalt der verantwortlichen Person sowie einen gewissen Zeitaufwand voraus; ausgeschlossen ist es indes nicht.

Auf der anderen Seite werden Unternehmen mit einer Vielzahl von – gegebenenfalls wechselnden – Kunden- und Lieferantenkontakten auf die Implementierung einer Software angewiesen sein. Anders kann den gesetzlichen Verboten gar nicht Folge geleistet werden. Inwieweit hier ausländische Listen miteinbezogen werden sollten, hängt indes sehr vom jeweiligen Unternehmen, seiner Struktur und seinem wirtschaftlichen Radius ab.

Rechtlich verbindlich sind für EU-Unternehmen zunächst ausschließlich die EU-Listen; in Einzelfällen kann sich jedoch anderes ergeben: So beanspruchen die US-amerikanischen Listen Geltung gegenüber US-Bürgern, auch wenn diese außerhalb der USA tätig sind (wie die EU-Listen umgekehrt gegenüber EU-Angehörigen); auch kann aus sonstigen US-Verbindungen eine Anwendung der US-Listen obligatorisch oder gegebenenfalls ratsam sein.

Da die Namen der gelisteten Personen nicht immer eindeutig sind, geben die gängigen Programme nicht nur 100%ige Treffer, sondern auch sogenannte Trefferwahrscheinlichkeiten an. Es ist dann Sache des jeweiligen Unternehmens, durch interne Maßnahmen sicherzustellen, dass die angezeigten Treffer überprüft werden. Ergibt die genauere Prüfung, dass ein „echter Treffer“ nicht vorliegt, kann das Geschäft ausgeführt werden. Im Zweifelsfalle ist das BAFA zu kontaktieren, an das „echte Treffer“ ebenfalls zu melden sind. Die EU-Verordnungen selbst kennen keine Trefferwahrscheinlichkeiten, sondern ausschließlich das Verbot, mit gelisteten Personen/Organisationen Geschäfte zu tätigen; die Trefferwahrscheinlichkeiten dienen lediglich der internen Vorbereitung der Entscheidung, ob ein Geschäft getätigt werden darf oder nicht.

Die beiden EU-Verordnungen waren mehrfach Gegenstand von Entscheidungen der Europäischen Gerichte. Zuletzt hatte der Europäische Gerichtshof in einer Grundsatzentscheidung aus dem Jahr 2008 die Rechtmäßigkeit der Verordnungen samt der angehängten Listen im Grundsatz bestätigt, jedoch den gelisteten Personen weiter­gehende Verfahrensrechte zugestanden, die inzwischen umgesetzt sind.

Gleichwohl tauchen neue Fragestellungen auf, mit denen sich der Europäische Gerichtshof nicht beschäftigt hat: Wie verträgt sich das Screening einer unbestimmten Vielzahl von Arbeitnehmern, Kunden und Lieferanten anhand der Listen mit dem europäischen Grundrecht auf Datenschutz und den daraus resultierenden datenschutzrechtlichen Vorgaben?

Hierzu sind Zweifel angemeldet worden. Eine gerichtliche Klärung ist überfällig. Eine spezielle datenschutzrechtliche Ermächtigungsgrundlage existiert nicht; allerdings dürfte jedes Unternehmen, das seine be­stehenden Geschäftskontakte sowie die Arbeitnehmer im erforderlichen Umfang anhand der Listen überprüft, sich zumindest auf den Rechtfertigungsgrund „Wahr­nehmung berechtigter Interessen“ berufen können.

Festzuhalten bleibt: Jedes Unternehmen muss sich mit den Anforderungen der beiden EU-Antiterrorismusverordnungen auseinandersetzen und die geeigneten Maßnahmen zur Umsetzung dieser Verord­nungen im Unternehmensablauf ergreifen. Man mag über die Sinnhaftigkeit solcher Verbote politisch diskutieren können – sie sind gleichwohl rechtlich zu beachten, und die Folgen eines Verstoßes sind in viel­fältiger Hinsicht gravierend. Sie reichen von empfindlichen (persönlichen) Strafen bis hin zu wirtschaftlich existenzgefährdenden Folgen.

Kontakt: lothar.harings[at]grafvonwestphalen.com