Nächster Schritt im Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof rund um die EU-Blocking-Verordnung, mit der die EU auf das extraterritorial wirkende US-Sanktionsregime gegen den Iran reagiert. Nun hat Generalanwalt Gerard Hogan gesprochen.
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In dem ersten Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) zur Auslegung der sogenannten EU-Blocking-Verordnung hat Generalanwalt Gerard Hogan in seinen kürzlich veröffentlichten Schlussanträgen für eine weitreichende Anwendung des europäischen Gesetzes plädiert. Der EuGH, dessen Entscheidung noch abzuwarten bleibt, folgt den Schlussanträgen des Generalanwalts in aller Regel.
Vorlage an den EuGH: Kündigung von Verträgen wegen US-Sanktionen?
Das Hanseatische Oberlandesgericht (HansOLG) hat dem EuGH verschiedene Fragen zur Auslegung der Europäischen Blocking-Verordnung vorgelegt, d.h. der Verordnung (EG) Nr. 2271/96 zum Schutz vor den Auswirkungen der extraterritorialen Anwendung von einem Drittland erlassener Rechtsakte sowie von darauf beruhenden oder sich daraus ergebenden Maßnahmen in der Fassung der Delegierten Verordnung (EU) 2018/110 (vgl. dazu unseren Beitrag im ExportManager 5/2020).
Im Ausgangsverfahren streiten die Parteien um die Beendigung von Verträgen aufgrund vermeintlich drohender US-Iran-Sanktionen. Die Klägerin, die Bank Melli Iran mit Niederlassung in Hamburg, ist auf einer US-Sanktionenliste gelistet, namentlich der SDN-Liste (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List) des OFAC (Office of Foreign Assets Control). Teil des US-Sanktionsregimes sind sogenannte Sekundärsanktionen (Secondary Sanctions), die Nicht-US-Bürgern und -Unternehmen jegliche Geschäfte mit auf der SDN-Liste gelisteten iranischen Personen und Unternehmen verbieten.
In diesem Kontext, ohne sich jedoch explizit auf die Sorge vor US-Sekundärsanktionen zu berufen, kündigte die Beklagte, die Telekom Deutschland GmbH, Verträge über Telekommunikationsdienstleistungen mit der Klägerin. Ihr Recht zur ordentlichen, d.h. fristgebundenen, aber grundlosen Kündigung der Verträge ergibt sich aus den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Beklagten. Die Bank Melli Iran klagte daraufhin beim Landgericht (LG) Hamburg und begehrte, die Beklagte zu verurteilen, sämtliche vertraglich vereinbarten Leitungen freigeschaltet zu lassen. Das LG Hamburg erachtete die ordentliche Kündigung in erster Instanz als rechtmäßig. Das HansOLG hat in der Berufung erneut zu entscheiden und dabei mit Beschluss vom 2. März 2020 (Az. 11 U 116/19) dem EuGH vier Fragen zur Auslegung der Blocking-Verordnung gestellt. Denn die von der Beklagten ausgesprochene ordentliche Kündigung könnte gegen das in Art. 5 Abs. 1 normierte Verbot der Blocking-Verordnung verstoßen und deshalb unwirksam sein.
Dilemma für europäische Unternehmen
Zum Hintergrund: Die Blocking-Verordnung soll verhindern, dass sich EU-Unternehmen extraterritorial angewendeten – aus Sicht der Europäischen Union völkerrechtswidrigen – US-amerikanischen Sanktionen unterwerfen. Damit sind die Wertungen des US-Rechts für dem deutschen Recht unterliegende Verträge zwischen zwei deutschen Gesellschaften nicht nur irrelevant. Eine Leistungsverweigerung eines EU-Unternehmens aufgrund US-amerikanischer Sekundärsanktionen ist vielmehr sogar rechtswidrig, wenn das Verhalten gegen das in Art. 5 Abs. 1 normierte Verbot der Blocking-Verordnung verstößt.
Demnach darf keine Person im Sinne von Art. 11 Blocking-Verordnung – dies umfasst in der EU eingetragene juristische Personen – aktiv oder durch bewusste Unterlassung Forderungen oder Verboten nachkommen, die direkt oder indirekt auf den im Anhang der Verordnung aufgeführten Gesetzen beruhen. Die dort derzeit aufgeführten US-Gesetze im Zusammenhang mit dem Iran und mit Kuba ermöglichen es den USA, Sanktionen gegen Nicht-US-Personen zu verhängen. Nach deutschem Recht ist ein Verstoß gegen die Blocking-Verordnung eine Ordnungswidrigkeit und mit einer Geldbuße bis zu 500.000 EUR belegt (§ 82 Abs. 2 Außenwirtschaftsverordnung i.V.m. § 19 Abs. 4 Nr. 1, Abs. 6 Außenwirtschaftsgesetz).
Das Verhalten deutscher Unternehmen, die sich dennoch EU-rechtswidrig den US-amerikanischen Sanktionen unterwerfen, um ihren Ausschluss vom US-Markt zu vermeiden, hat in jüngerer Zeit zu einer Vielzahl gerichtlicher Streitigkeiten geführt. Das prominenteste Beispiel ist der Fall, den nun der EuGH verhandelt. In diesem Verfahren (Rechtssache C-124/20, Bank Melli Iran, Aktiengesellschaft nach iranischem Recht gegen Telekom Deutschland GmbH) merkt Generalanwalt Hogan in seinen Schlussanträgen vom 12. Mai 2021 zunächst an, der Sachverhalt zeige plastisch, dass „die Anwendung der Blocking-Verordnung eine Reihe bislang ungelöster rechtlicher Probleme und vielfältige äußerst praktische Probleme auf(wirft), u.a. nicht zuletzt, dass europäische Unternehmen sich mit unmöglichen, und durchaus ungerechten, Dilemmata konfrontiert sehen, die sich aus der Anwendung zweier verschiedener und miteinander in unmittelbarem Widerspruch stehender rechtlicher Regelungen ergeben“.
Antworten des Generalanwalts
Der Generalanwalt stellt allerdings klar, dass das Verbot der Blocking-Verordnung weitreichend angewendet werden müsse. Dies ergebe sich insbesondere sowohl aus dem Wortlaut der Blocking-Verordnung als auch aus dem mit dem EU-Gesetz verfolgten, vom Unionsgesetzgeber in den Erwägungsgründen und den materiell-rechtlichen Bestimmungen zum Ausdruck gebrachten Ziel: Auswirkungen der extraterritorialen Gesetze entgegenzuwirken sowie europäische Unternehmen und indirekt auch die nationale Hoheitsgewalt der Mitgliedstaaten vor den völkerrechtswidrigen US-Rechtsvorschriften zu schützen. Dieses Ziel habe der EuGH umzusetzen. Die Antworten des Generalanwalts sind daher daran orientiert, dem unionsrechtlichen Verbot nach Art. 5 Abs. 1 Blocking-Verordnung praktische Wirksamkeit („effet utile“) zu verleihen. Unter Anwendung der klassischen Auslegungsregeln schlägt Hogan folgende Antworten auf die Fragen des HansOLG vor:
- Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2271/96 des Rates vom 22. November 1996 zum Schutz vor den Auswirkungen der extraterritorialen Anwendung von einem Drittland erlassener Rechtsakte sowie von darauf beruhenden oder sich daraus ergebenden Maßnahmen ist dahin auszulegen, dass er nicht nur dann Anwendung findet, wenn einer Person im Sinne von Art. 11 der Verordnung seitens der Behörden oder der Justiz eines Landes, dessen Gesetze und Rechtsvorschriften im Anhang der Verordnung aufgeführt sind, direkt oder indirekt Anweisungen erteilt worden sind. Das in dieser Bestimmung enthaltene Verbot findet somit auch dann Anwendung, wenn ein Wirtschaftsteilnehmer solchen Rechtsvorschriften nachkommt, ohne hierzu vorher durch eine ausländische Stelle der Verwaltung oder der Justiz verpflichtet worden zu sein.
Der Generalanwalt veranschaulicht insbesondere das gegenteilige Szenario, wonach die Blocking-Verordnung nur dann Anwendung finden würde, wenn die Vertragspartei von den ausländischen Behörden förmlich zur Einstellung der Geschäftstätigkeiten angewiesen wäre: Ein sorgfältig agierender Wirtschaftsteilnehmer, der sich an alle sich aus seinem rechtlichen Umfeld ergebenden rechtlichen Beschränkungen hält, würde sich bereits auf die potenzielle Geltung der US-Sanktionsvorschriften berufen, um damit eine Nichterfüllung oder einen Rücktritt seiner vertraglichen Verpflichtungen zu rechtfertigen. Dann würden die mit der Blocking-Verordnung verfolgten Ziele aber nicht erreicht, weshalb das Verbot bereits ab dem Zeitpunkt der Existenz der US-Sanktionsvorschriften greifen soll.
- Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2271/96 ist dahin auszulegen, dass er einer Auslegung des nationalen Rechts entgegensteht, wonach eine Person im Sinne von Art. 11 dieser Verordnung ein Dauerschuldverhältnis mit einem Vertragspartner, der vom US-amerikanischen Office of Foreign Assets Control auf der Specially-Designated-Nationals-and-Blocked-Persons-Liste geführt wird, kündigen kann, ohne seine Entscheidung zur Kündigung dieser Verträge je rechtfertigen zu müssen.
Nach Rechtsauffassung des Generalanwalts verpflichtet Art. 5 Abs. 1 Blocking-Verordnung die Mitgliedstaaten, eine Ausnahme von der Vertragsfreiheit vorzusehen, wenn der Vertrag mit einer vom OFAC sanktionierten Person abgeschlossen wurde. In diesem besonderen Fall müsse ein Grund angegeben werden, um feststellen zu können, ob die Kündigung durch die Existenz der im Anhang der Blocking-Verordnung aufgeführten Gesetze motiviert ist. Anderenfalls könnte ein Unternehmen sich stillschweigend dafür entscheiden, die US-Sanktionsvorschriften umzusetzen; die Motive wären nicht überprüfbar. Somit habe die Telekom Deutschland GmbH als Beklagte zu belegen, dass es einen anderen objektiven Grund für die Kündigung der Verträge gab, als den Umstand, dass die Bank Melli Iran US-Sanktionen unterlag; es sei Sache des vorlegenden HansOLG, diese Gründe auf ihre Richtigkeit zu überprüfen.
In einem vom OLG Köln im vergangenen Jahr entschiedenen ähnlich gelagerten Fall hatte das nordrhein-westfälische Gericht noch keine Zweifel hinsichtlich der Wirksamkeit einer ordentlichen, nicht begründungspflichtigen Kündigung eines bestehenden Vertragsverhältnisses (Urteil vom 7. Februar 2020, 19 U 118/19). Generalanwalt Hogan teilt diese Rechtsauffassung nun im Vorabentscheidungsersuchen des HansOLG nicht. Ihm zufolge sollen die Ziele der Blocking-Verordnung möglichst weitreichend durch Private durchgesetzt werden können.
- Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2271/96 ist dahin auszulegen, dass das nationale Gericht, das in einem Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen dieses Artikels von einem Primärsanktionen unterliegenden Vertragspartner angerufen wird, einer Person im Sinne von Art. 11 dieser Verordnung auferlegen muss, dieses Vertragsverhältnis aufrechtzuerhalten, auch wenn erstens Art. 5 Abs. 2 der Verordnung restriktiv auszulegen ist, zweitens eine solche Anordnung möglicherweise in Art. 16 der Charta der Grundrechte der Union eingreifen kann und drittens eine solche Person daher Gefahr läuft, dass die Behörden, die für die Anwendung eines der im Anhang der Verordnung aufgeführten Gesetze zuständig sind, schwere Strafmaßnahmen gegen sie verhängen.
Der Generalanwalt sieht die Mitgliedstaaten bei einem Verstoß gegen die Blocking-Verordnung in der Pflicht, den Status quo ante wiederherzustellen, der ohne den Rechtsverstoß bestanden hätte. Denn das deutlich in Art. 5 Abs. 1 Blocking-Verordnung formulierte Verbot würde verfälscht, wenn ein Verstoß schon durch die Zahlung einer pauschalen Entschädigung (wie etwa eines Bußgeldes) geahndet werden könnte. Ein milderes Mittel als die Herstellung des Status quo ante sieht der Generalanwalt nicht. Weiterhin bejaht er auch die Verhältnismäßigkeit einer solchen Maßnahme: Der EuGH habe bereits in anderen Fällen anerkannt, dass die von der EU zu Zwecken der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ergriffenen Maßnahmen „Auswirkungen [haben können], die die Eigentumsrechte und die freie Berufsausübung beeinträchtigen, und … dadurch Parteien [schädigen], die für die Situation, die zum Erlass der Sanktionen geführt hat, nicht verantwortlich sind“. Außerdem verweist der Generalanwalt noch auf den Befreiungsmechanismus nach Art. 5 Abs. 2 der Blocking-Verordnung. Demnach kann ein Wirtschaftsteilnehmer eine Befreiung vom Verbot nach Art. 5 Abs. 1 beantragen, insbesondere soweit anderenfalls seine Interessen oder die der Union schwer geschädigt würden.
„Ein sehr grobes Instrument“
Generalanwalt Hogan vertritt in seinen Schlussanträgen die Rechtsauffassung, dass das Verbot der Blocking-Verordnung weitreichend angewendet werden muss. Er macht dabei an zahlreichen Stellen deutlich, dass sich dies aus seiner Sicht zwar aus dem Rechtstext ergebe und es die Aufgabe des EuGH sei, „dem Wort des ordnungsgemäß erlassenen Gesetzes Wirkung zu verleihen“. In politischer Hinsicht hält er aber die Grundentscheidung des europäischen Gesetzgebers für wenig befriedigend: „Abschließend komme ich nicht umhin, festzustellen, dass es mir keine besondere Freude bereitet, zu diesem konkreten Ergebnis zu gelangen.“ Die Blocking-Verordnung sei „ein sehr grobes Instrument“. Es komme „durch derartige Rechtsvorschriften zu einer ungewöhnlichen und übergriffigen Verdrängung regulärer unternehmerischer Freiheiten“.
Die Schlussanträge des Generalanwalts sind mithin auch als Aufruf an den europäischen Gesetzgeber zu verstehen, die Regelungen der Blocking-Verordnung zu überprüfen und funktionsfähig anzupassen, um europäische Unternehmen zu schützen und sie gerade nicht in eine „alles andere als beneidenswerte und nahezu unmögliche Situation“ zu bringen. Nach derzeitiger Gesetzeslage – und unter dem Eindruck der Schlussanträge des Generalanwalts, denen der EuGH ggf. folgen wird – haben sich Unternehmen allerdings zunächst darauf einzustellen, dass die Blocking-Verordnung möglicherweise von deutschen Gerichten künftig strenger angewendet werden wird, als dies mitunter bislang der Fall war. Das Urteil des EuGH wird in einigen Monaten erwartet.
