Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Außenwirtschaftsrechtes, das am 1. September 2013 in Kraft trat, wurde die Möglichkeit geschaffen, bei fahrlässiger Begehung bestimmter, nach dem Außenwirtschaftsgesetz zu sanktionierender, Tathandlungen eine Selbstanzeige mit sanktionsbefreiender Wirkung vorzunehmen. Das Bundesministerium der Finanzen hat nun am 12. Februar 2014 einen Erlass veröffentlicht, der einige bislang strittige Fragen klärt und mehr Rechtssicherheit für die Unternehmen schafft.

Von Marian Niestedt, Rechtsanwalt und Partner, Graf von Westphalen

Nach der Bestimmung des § 22 Abs. 4 Außenwirtschaftsgesetz (AWG) unterbleibt in den Fällen der fahrlässigen Begehung bestimmter Verstöße gegen das Außenwirtschaftsgesetz die Verfolgung als Ordnungswidrigkeit, wenn (1.) der Verstoß im Wege der Eigenkontrolle aufgedeckt wurde, (2.) dieser der zuständigen Behörde angezeigt wurde und (3.) angemessene Maßnahmen zur Verhinderung eines Verstoßes aus gleichem Grund getroffen wurden. Nach Satz 2 der Bestimmung ist zudem Voraussetzung, dass die zuständige Behörde hinsichtlich des Verstoßes noch keine Ermittlungen aufgenommen hat.

Historie

Nicht zuletzt die Tatsache, dass die Möglichkeit der Selbstanzeige im ursprünglichen Entwurf der Bundesregierung nicht vorgesehen war und erst spät im Gesetzgebungsprozess eingebracht wurde, führte zu missverständlichen Formulierungen, die die ohnehin bestehenden Auslegungsprobleme noch verstärkt haben. So herrschte etwa Unsicherheit darüber, wann ein Verstoß als „im Wege der Eigenkontrolle“ aufgedeckt angesehen wird oder was unter „angemessenen Maßnahmen zur Verhinderung eines Verstoßes aus gleichem Grund“ zu verstehen ist. Der jetzt ergangene Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 12. Februar 2014, der sich an die Zollstellen einschließlich der Zollfahndungsämter und das Zollkriminalamt richtet, dient dazu, die Voraussetzungen der sanktionsbefreienden Selbstanzeige klarzustellen.

Anwendungsbereich

Nach dem Wortlaut des § 22 Abs. 4 AWG soll eine sanktionsbefreiende Selbstanzeige in den Fällen möglich sein, die in
§ 19 Abs. 2–5 AWG geregelt sind. Bei den in § 19 AWG aufgeführten Verstößen handelt es sich um typische Arbeits- und Formfehler, etwa wenn in den EU-Sanktionsverordnungen vorgesehene Informations- und Mitwirkungspflichten auf fahrlässige Weise unrichtig, unvollständig oder nicht rechtzeitig erfüllt werden. Da lediglich fahrlässig unvollständig oder unrichtig gemachte Angaben bei Genehmigungs- und Zertifizierungsanträgen für außenwirtschaftsrechtliche Rechtsgeschäfte gar nicht sanktioniert werden, kommt für Verstöße gegen § 19 Abs. 2 AWG die Möglichkeit der Selbstanzeige allerdings von vornherein nicht in Betracht. Der Erlass stellt daher klar, dass der Verweis in § 22 Abs. 4 AWG auf § 19 Abs. 2 AWG gegenstandslos ist.

Klarstellung der Voraussetzungen

Die Selbstanzeige setzt voraus, dass der Verstoß „im Wege der Eigenkontrolle“ aufgedeckt wird. Das Merkmal ist gemäß dem Erlass weit auszulegen, so dass nicht nur das Aufdecken durch Unternehmensangehörige, sondern auch durch Externe, die durch das Unternehmen beauftragt wurden (z.B. Rechtsanwälte, Steuerberater, Wirtschaftsprüfer), das Kriterium erfüllt. Als entscheidend wird angesehen, dass der entdeckte Verstoß auf Grundlage eines unternehmensinternen Entscheidungsprozesses zur Selbstanzeige gebracht wird. Die Entscheidung zur Selbstanzeige muss aber beim Unternehmen bzw. bei Personen des Unternehmens liegen.

Angemessene Maßnahmen zur ­Verhinderung eines neuen Verstoßes
Weiterhin muss das Unternehmen „angemessene Maßnahmen zur Verhinderung eines Verstoßes aus gleichem Grund“ ­treffen. Sowohl den Begriff „angemessene Maßnahme“ als auch die Formulierung „aus gleichem Grund“ legt das BMF nun weit aus. In der Praxis wird es regelmäßig so sein, dass zum Zeitpunkt der Selbst­anzeige noch nicht sämtliche Maßnahmen tatsächlich ergriffen werden konnten, da das Unternehmen die Selbstanzeige zeitnah nach Entdeckung des Verstoßes tätigen wird, bevor die Behörden den Verstoß entdecken und Ermittlungen aufnehmen. Das Unternehmen muss aber darstellen, welche Verbesserungen im eigenen internen Exportkontrollsystem getroffen werden sollen, um sicherzustellen, dass Wiederholungen zukünftig mit einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sind. Als Beispiele nennt der Erlass die Anpassung der IT-Systeme sowie Schulungsmaß­nahmen. Bei der Beurteilung der Angemessenheit der bereits umgesetzten oder angekündigten Maßnahmen wird Art und Umfang der Verstöße Rechnung getragen.

Die Selbstanzeige ist gegenüber der „zuständigen Behörde“ abzugeben. Sachlich zuständige Behörden, so stellt der Erlass klar, sind sowohl das Hauptzollamt als auch das Zollfahndungsamt, in dessen Bezirk der Hauptsitz des Unternehmens, der Wohnort des Betroffenen oder der Handlungsort liegt. Nicht zuständig ist mithin das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA). In der Praxis dürfte es sich durchsetzen, dass die Selbstanzeige gegenüber dem zuständigen Hauptzollamt erbracht wird. Das BAFA oder andere Behörden dürften die Selbstanzeige zwar voraussichtlich an die zuständige Behörde weiterleiten. Ein etwaiges Risiko, dass die Anzeige nicht weitergeleitet wird, würde aber das Unternehmen tragen, das sich auf eine Weiterleitung nicht verlassen sollte.

Wirkung bereits aufgenommener Ermittlungen und der Selbstanzeige
Eine sanktionsbefreiende Selbstanzeige ist dann ausgeschlossen, wenn die zuständige Behörde wegen der Ordnungswidrigkeit bereits Ermittlungen aufgenommen hat. Ermittlungen „wegen anderer Verstöße“ hindern eine Selbstanzeige nach dem Erlass dagegen nicht. Es kommt also darauf an, was als ein „Verstoß“ angesehen wird. Abzugrenzen sein dürfte danach, ob eine „Tat“ als ein einheitlicher Vorgang zu werten ist, wobei sich hier trotz des Erlasses zukünftig im konkreten Fall weiterhin Abgrenzungsprobleme ergeben könnten. Jedenfalls die Ankündigung oder der Beginn einer Prüfung beim betroffenen Wirtschaftsbeteiligten hindern laut dem Erlass für sich genommen noch nicht die Möglichkeit einer Selbstanzeige nach § 22 Abs. 4 AWG.

Darüber hinaus stellt der Erlass klar, dass die wirksame Selbstanzeige ein „Ahndungshindernis“ für den angezeigten Verstoß darstellt. Ein Ahndungshindernis, wie z.B. auch die Verjährung, hindert von vornherein die Ahndung der „Tat“. Dabei erstreckt sich die sanktionsbefreiende Wirkung der Selbstanzeige auch auf die Verfolgung der Verletzung von Aufsichtspflichten gemäß § 130 OWiG sowie auf die Möglichkeit der Behörde, gegen das Unternehmen nach § 30 OWiG eine Unternehmensgeldbuße zu verhängen. Im Falle der wirksamen Selbstanzeige werden also im Hinblick auf den angezeigten Verstoß auch weder Bußgelder gegen aufsichtspflichtige Personen (Ausfuhrverantwortlicher des Unternehmens) noch gegen das Unternehmen verhängt.

Zeitlicher Anwendungsbereich

Des Weiteren stellt der Erlass klar, dass aufgrund des sogenannten Meistbegünstigungsgrundsatzes im Ordnungswidrigkeitenrecht die Selbstanzeige auch in Bezug auf solche fahrlässig begangenen Verstöße möglich ist, die vor dem Inkrafttreten des § 22 Abs. 4 AWG, also dem
1. September 2013, begangen wurden. Auch für selbstangezeigte Verstöße, die vor dem 1. September 2013 datieren, kann mithin von der sanktionsbefreienden Selbstanzeige Gebrauch gemacht werden.

Schließlich weist der Erlass darauf hin, dass allein aufgrund des Vorliegens einer Selbstanzeige zollrechtliche Verfahrenserleichterungen oder der AEO-Status eines Unternehmens nicht ausgesetzt werden, was für die Praxis von erheblicher Bedeutung ist.

Fazit: Erlass ist Hilfe für die Praxis

Bei dem Erlass des Bundesfinanzministeriums handelt es sich lediglich um eine Verwaltungsvorschrift, die keinen Gesetzescharakter hat. Immerhin aber kann ein solcher Erlass, gefolgt von einer entsprechenden Verwaltungspraxis, zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen, von der diese ohne sachlichen Grund nicht abweichen kann. Da die Selbstanzeige ohnehin nur für fahrlässig begangene Taten im Ordnungswidrigkeitenbereich gilt, werden zudem diejenigen Behörden (d.h. letztlich die Hauptzollämter), an die sich der Erlass richtet, darüber entscheiden, ob die Voraussetzungen für eine sanktionsbefreiende Selbstanzeige vorliegen. Daher kann davon ausgegangen werden, dass sich diese Behörden grundsätzlich nach dem Erlass richten werden.

Der Erlass klärt zwar nicht sämtliche Auslegungsfragen, stellt aber eine wesentliche Hilfe für die Praxis dar. Mit den nunmehr erfolgten Klarstellungen dürfte damit zu rechnen sein, dass die Zahl der „Selbstanzeigen“ steigen wird. Bislang gab es, soweit bekannt, seit dem 1. September 2013 insgesamt lediglich vier „Selbstanzeigen“, von denen drei wirksam abgegeben wurden. Andererseits ist auch nach Bekanntgabe des Erlasses gleichwohl nicht mit einer Vielzahl an „Selbstanzeigen“ zu rechnen, da der Anwendungsbereich der Selbstanzeige von vornherein stark begrenzt ist. Es bleibt abzuwarten, wie sich das Institut weiterentwickeln wird. Wenn die Behörden weitere Erfahrungen mit der Selbstanzeige gemacht haben, dürfte der Erlass voraussichtlich erneut überarbeitet und angepasst werden. Mit einer ausführlichen Dienstvorschrift ist hingegen in naher Zukunft nicht zu rechnen. Noch weniger steht zu erwarten, dass gegebenenfalls Korrekturen bzw. Klarstellungen im Außenwirtschaftsgesetz oder der Außenwirtschaftsverordnung selbst vorgenommen werden. Die Wirtschaftsbeteiligten müssen also zunächst mit der jetzigen rechtlichen Situation leben, wobei der Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 12. Februar 2014 ein wichtiger Schritt hin zu mehr Rechtsklarheit und Rechtssicherheit für die Wirtschaftsbeteiligten ist.

Kontakt: M.Niestedt[at]gvw.com

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