Transparenz ist der Schlüssel zum Freihandel

In vorherigen Ausgaben des ExportManagers wurde bereits über die „Transatlantic Trade and Investment Partnership“ (TTIP) ­berichtet. Vom 19. bis 23. Mai fand in den USA die fünfte Verhandlungsrunde zur TTIP statt. Das gibt Anlass zu einem Rückblick, um festzustellen, welche erkennbare Wegstrecke bisher zurückgelegt wurde, welche „Steine“ auf der Wegstrecke lagen und mit welchen Erfahrungen daraus die weitere Wegstrecke zu bewältigen ist.

Von Axel Krause, Rechtsanwalt, Büro Düsseldorf und Michael Lux, Rechtsanwalt, Büro Brüssel, Graf von Westphalen

Da die genauen Inhalte eines zukünftigen Vertragstextes bis zum Abschluss der Verhandlungen nicht veröffentlicht werden, kann sich eine Bewertung der Verhandlungen daher nur auf die bisher dazu bekannten Diskussionen und Informationen beziehen.

Aufgrund der Größe und der Ziele einer zukünftigen TTIP stellen die Verhandlungen dazu per se schon eine bisher nie dagewesene Herkulesaufgabe für die EU-Kommission dar. Dazu kommt aber noch, dass sich in der Praxis das Vermitteln der Ziele und Inhalte der TTIP, das Gewinnen einer breiten Öffentlichkeit für diese Ziele und die Vorgehensweise in den Verhandlungen als nicht so einfach darstellen, wie vielleicht anfänglich angenommen. Diese Aufgaben könnten die Achillesferse der TTIP werden.

Daneben ist nicht zu vergessen, dass die NSA-Abhöraffäre und auch die Ukraine-Krise die Verhandlungen zu einem derartigen Abkommen in das politische Rampenlicht einer breiten Öffentlichkeit stellten und fortlaufend stellen. Die Bedeutung des Begriffs „Wirtschaftspolitik“ scheint sich nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Ukraine-Krise zu erweitern. So sieht es offenbar Handelskommissar De Gucht, der in seiner Rede am 22. Mai 2014 vor der Humboldt-Universität Berlin Immanuel Kant zitiert: „Es ist der Handelsgeist, der mit dem Kriege nicht zusammen bestehen kann, und der früher oder später sich jedes Volkes bemächtigt“.

Für De Gucht ist der internationale Handel daher weiterhin ein entscheidender ­Treiber für internationale Beziehungen, und er bietet die Möglichkeit, die fortschreitende Globalisierung positiv zu gestalten. Ein Abkommen zwischen den beiden größten Ökonomien der Welt hat für ihn zweifellos das Potential, allgemeingültige Werte und Regeln im internationalen Handel zu schaffen, auf die Volkswirtschaften dann weltweit zurückgreifen.

Andere Länder haben diese Potentiale ebenfalls für sich erkannt, und so erklären sich die derzeit laufenden Verhandlungen zu weiteren großen und ähnlich ambitionierten Freihandelsabkommen. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang das TPP-Abkommen (= Trans-Pacific Partnership der USA mit Japan, Singapur, Neu­seeland, Chile, Brunei, Vietnam, Malaysia, Peru, Kanada, Mexiko und Thailand), das RCEP-Abkommen (= Regional Comprehensive Economic Partnership Chinas mit Japan und 15 weiteren asiatischen Ländern), das geplante Freihandelsabkommen der EU mit Japan und auch die neu gegründete Eurasische Wirtschaftsunion zwischen Russland, Weißrussland und Kasachstan.

Angesichts dieser Entwicklungen in der Welt gab es für die seit ihrem Beginn in Doha 2001 ins Stocken geratene WTO-Welthandelsrunde vermutlich nur die eine Möglichkeit – wieder anzuspringen –, und so konnte auf Bali im Dezember 2013 erstmalig ein erfolgreicher Verhandlungsabschluss für diese Runde verkündet ­werden.

„Transparenz ist der Schlüssel zum Erfolg“, hat der Verhandlungsführer für die EU, Ignacio Garcia Bercero, vor dem Europäischen Parlament im Ausschuss für internationalen Handel schon am 14. Oktober 2013 verkündet. Im Vergleich zu den Verhandlungen anderer Freihandelsabkommen lässt sich der EU-Kommission leicht bescheinigen, dass die gelebte Transparenz bei den TTIP-Verhandlungen durch vielfältige Maßnahmen deutlich höher ist als je zuvor, und so sieht es laut EU-Kommission auch die Mehrheit des Europäischen Parlaments.

Den einem TTIP-Abkommen gegenüber kritisch bis ablehnend eingestellten Personen und Organisationen reicht dieser Grad an Transparenz vielerorts aber bisher noch nicht aus. Nach der öffentlich erklärten Sichtweise der EU-Kommission gibt es von den stärksten Kritikern der TTIP teilweise nicht auf Fakten begründete Vorhaltungen bis hin zu einer Art von Mysti­fizierung der TTIP. Zum Beispiel, weil (1) die TTIP für den Bereich der Daseinsvorsorge angeblich Privatisierungen (z.B. in der Wasserversorgung der Kommunen) anstreben soll, weil (2) unterstellt wird, dass bestehende hohe EU-Standards im Umwelt- und Verbraucherschutz durch die TTIP zum Vorteil für große Unternehmen gelockert werden sollen, oder auch, weil (3) die Ergebnisse der Gutachten zu den positiven wirtschaftlichen Impulsen einer TTIP für Arbeitsplätze und Wachstum angezweifelt werden.

Die EU-Kommission geriet so in eine Position, aus der sie die TTIP fortlaufend und überwiegend dabei alleingelassen mit sachlichen Argumenten verteidigen muss, um so nach Möglichkeit alle TTIP-Kritiker zu überzeugen und auch die Befürworter der TTIP nicht im Zustand der Unsicherheit oder gar Desinformation zu bestimmten Themen zu belassen. Dabei erhielt sie zunächst eher zögerlich und verhalten die Unterstützung der sie zu den TTIP-Verhand­lungen beauftragt habenden EU-Mitgliedstaaten, inklusive des sicherlich größten Profiteurs von einem solchen Abkommen in der EU, der Bundesrepublik Deutschland.

Das Thema TTIP ist aber mittlerweile in der öffentlichen Diskussion vollends angekommen, nachdem es – von der breiten Öffentlichkeit zunächst noch eher unbemerkt – am 14. Juni 2013 durch das „grüne“ Licht der EU-Mitgliedstaaten zur Aufnahme der Verhandlungen durch die EU-Kommission (und der dafür vorher­gehenden Entschließung des Europäischen Parlaments vom 23. Mai 2013) gestartet war.

Gegner und Kritiker der TTIP halten die Verhandlungen durch Vertreter der EU-Kommission als Exekutive und unter Ausschluss der Öffentlichkeit für undemokratisch und für geheime Hinterzimmerpolitik. Die EU-Kommission hält dem stets entgegen, dass sie nach dem Lissabon-Vertrag berechtigt sei, solche Verhandlungen über Freihandelsabkommen im Namen der 28 EU-Mitgliedstaaten zu führen und von diesen insbesondere für die Verhandlungen zu einem TTIP-Abkommen auch entsprechend mandatiert worden sei – mit Zustimmung des Europäischen Parlaments. Auch komme die demokratische Kontrolle der TTIP-Verhandlungen insbesondere am Ende der Verhandlungen zum Tragen, wenn der von der EU-Kommission ausgehandelte Vertragstext vom Europäischen Rat und Europäischen Parlament ratifiziert werden müsse. Im Falle des Vorliegens eines „gemischten Abkommens“ aufgrund der Bandbreite der Inhalte eines TTIP-Abkommens müssen vermutlich auch die nationalen Parlamente den TTIP-Vertragstext ratifizieren. In diesem Punkt sieht die EU-Kommission noch juristischen Klarstellungsbedarf.

Zwischenzeitlich finden regelmäßige Konsultationen der TTIP-Verhandlungsführer mit Vertretern der Mitgliedstaaten und des Europäischen Parlaments statt, um deren Positionen vor, während und nach den Verhandlungsrunden entsprechend einzubeziehen, da ansonsten eine spätere Ratifizierung schwierig bis unmöglich werden würde.

Die Verhandlungen laufen demnach in geordneten und demokratisch legitimierten Bahnen. Eine andere Form der ­Verhandlungsführung – unter noch größerer Einbindung aller Beteiligten, würde die Verhandlungen sicherlich enorm erschweren, verzögern und vermutlich sogar gänzlich unmöglich machen.

Die EU-Kommission hat aufgrund massiver Vorbehalte gegen den Einbezug von Investor-State-Dispute-Settlement-Klauseln (ISDS-Klauseln) in ein TTIP-Abkommen dieses Thema inzwischen aus den Verhandlungen herausgenommen, um mittels einer öffentlichen Anhörung und anschließenden Bewertung darüber die unerwünschten möglichen Schwachstellen solcher Klauseln zu identifizieren und Vorschläge zur Verbesserung zukünftiger ISDS-Klauseln zu erarbeiten.

Auch bei der Verfolgung dieser Diskussion zeigt sich, wie notwendig die allgemein verständliche Vermittlung von Fakten und Hintergründen für eine breite Öffentlichkeit ist, um Sinn und Zweck derartiger Klauseln zu verstehen und nicht aufgrund von Fehlinformationen etwas pauschal abzulehnen.

Deutschland hat 1959 mit Pakistan erstmalig solche ISDS-Klauseln vereinbart und seitdem 130-mal mit anderen Staaten ­dasselbe getan. Die EU-Mitgliedstaaten kommen zusammen auf 1.400 solcher ISDS-Vereinbarungen und führten im Vergleich zu den USA die Mehrzahl der Verfahren in den letzten Jahren. Im Kern geht es beim Investitionsschutz um den Schutz von Ausländern vor Diskriminierung gegenüber den Inländern der Vertragsparteien.

Die Regierungen der Vertragsparteien behalten somit ihr Recht auf Regulierung vollumfänglich, nur sollten sie keine Regeln schaffen, die Ausländer im Vergleich zu Inländern diskriminieren. Gegenüber Inländern diskriminierte Ausländer nur auf den ordentlichen Gerichtsweg zu verweisen zieht Investoren weniger an, da dieser Rechtsweg im Falle einer tatsächlichen Diskriminierung ungleich schwerer und langsamer zu beschreiten wäre.

Nach der Beendigung dieser Verhandlungsrunde hat die EU-Kommission auf ihrer Homepage im Bemühen um größtmögliche Transparenz ihre verwendeten Positionspapiere über Vorschläge zur Annäherung der auf beiden Seiten des Atlantiks bestehenden Regeln und Vorschriften bzw. zur engeren Zusammenarbeit bei der Festlegung künftiger Regeln in den Bereichen Chemikalien, Kosmetika, Kraftfahrzeuge, Arzneimittel, Textilien und Bekleidung veröffentlicht.

Zentrales An­liegen der Papiere sind jeweils Möglichkeiten zur Beendigung unnötiger Doppelarbeit bei Produkt- und Betriebsprüfungen, die gegenseitige Anerkennung von Vorschriften oder deren Annäherung und die Angleichung der jeweiligen Verfahren für die Zulassung oder Registrierung neuer Produkte.

Bereits nach der ersten Verhandlungsrunde hatte die EU-Kommission ihre Positionspapiere zu bestimmten Themen ins Netz gestellt und angekündigt, damit fortzufahren, was allerdings erst jetzt nach Beendigung der fünften Verhandlungsrunde umgesetzt wurde.

Ein Verhandlungsergebnis bereits im Jahr 2014 wird allgemein nicht erwartet, u.a. auch wegen der im November stattfindenden Kongresswahlen in den USA. Die Vorlage tragfähiger Verhandlungsergebnisse wird frühestens für Ende 2015, u.a. von Wirtschaftsminister Gabriel, prognostiziert. Diese Zeit wird vermutlich auch mindestens benötigt, angesichts dieser bisher nie dagewesenen Herkulesaufgabe für die EU-Kommission und des bisher erfahrenen (Er-)Klärungsbedarfs in der breiten Öffentlichkeit der EU.

Die TTIP wird – anders als alle bisherigen Freihandelsabkommen – kein „echtes“ Verhandlungsende haben, da über die TTIP eine fortlaufende institutionalisierte Zusammenarbeit begründet werden soll. Der erfolgreiche Abschluss des TTIP-Abkommens ist somit eher der Anfang von fortlaufenden Verhandlungen auf der Suche nach der besseren Norm und dem besseren Standard – ohne bestehende hohe Standards im Umwelt- und Verbraucherschutz dadurch zu senken.

Nach den bisherigen Erfahrungen bis zur fünften Verhandlungsrunde wird deutlich, dass die Aussage zu Beginn, „Transparency is Key“, richtig war und gar nicht hoch genug für den weiteren Fortgang bewertet werden kann.

Zur erfolgreichen Bewältigung dieser Aufgabe kann die EU-Kommission, insbesondere bei der Kommunikation von Zielen und Inhalten der TTIP, die Unterstützung des EU-Ministerrates, des Europäischen Parlaments und der nationalen Regierungen auch zukünftig gut gebrauchen, die sich ähnlich wie die Bundesregierung im Koalitionsvertrag für „den Erfolg der Verhandlungen der Europäischen Union über ein Freihandelsabkommen mit den USA (TTIP)“ ausgesprochen haben.

Werden so die Steine gemeinsam aus dem Weg geräumt, steht dem erfolgreichen Fortgang der Verhandlungen wenig entgegen – abzuwarten bleiben dann „lediglich“ die konkreten Verhandlungsergebnisse und deren finale Bewertung durch den EU-Ministerrat, das Europäische Parlament und vermutlich auch durch die nationalen Parlamente.

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