Das iranische Atomprogramm ist seit etlichen Jahren Anlass für politische Auseinandersetzungen und diplomatische Bemühungen. Bislang sind sämtliche Versuche gescheitert, den Iran zum Einlenken zu bewegen und das Programm zu stoppen. Der Iran stellte weder zufriedenstellende Informationen zur Verfügung, noch ließ er Kontrollen insbesondere der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEO) zu.
Von Stephan Müller, Rechtsanwalt, Oppenhoff & Partner
Europa und die USA, obwohl politisch hier im Grundsatz weitestgehend gleicher Meinung, haben auf diese Haltung des Iran in der Vergangenheit – jedenfalls im Bereich des Exportkontrollrechts – durchaus unterschiedlich reagiert. Während die USA schon sehr früh ein umfassendes Embargo gegen den Iran verhängten, hat Europa versucht, mit gezielten Beschränkungen bezüglich ausgewählter Güter und natürlicher sowie juristischer Personen die gemeinsamen politischen Ziele zu erreichen.
Mit dem jüngsten „Beschluss des Rates vom 26. Juli 2010 über restriktive Maßnahmen gegen Iran“ ist Europa nun stärker auf die Linie der USA eingeschwenkt. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang auch, dass die EU nun erstmals weitreichende Sanktionen unabhängig von den Vereinten Nationen erlässt. Auf diese Weise wird es möglich, der Haltung Russlands und Chinas entgegenzuwirken, die im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in der Vergangenheit eher bremsend wirkten, wenn Sanktionen gegen den Iran verhängt werden sollten.
Die neuen Sanktionen der EU richten sich erstmals direkt und konkret auch gegen die iranische Öl- und Gasindustrie. Zudem haben sie den größten Teil sogenannter „Dual-Use-Güter“ im Blick, den Finanzbereich und den Verkehrssektor, um die wesentlichen Schwerpunkte zu nennen. Eine zentrale Vorschrift ist Artikel 1 des Beschlusses, der Ein- und Ausfuhrbeschränkung bezüglich bestimmter Güter und Technologien (einschließlich Software) enthält. Die Vorschrift stellt klar, dass die betroffenen Waren weder auf direktem noch indirektem Wege in den Iran gelangen dürfen. Das Verbot richtet sich unmittelbar an Staatsangehörige der Mitgliedsstaaten. Aber auch Lieferungen über das Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten oder unter Benutzung von Schiffen oder Luftfahrzeugen, die die Flagge der Mitgliedsstaaten führen, sind erfasst.
Es wird abzuwarten sein, wie die Mitgliedsstaaten diesen Beschluss umsetzen. Der Wortlaut des Beschlusses selbst ist jedoch so zu verstehen, dass es nicht darauf ankommt, dass ein Exporteur etwa in einem Mitgliedsstaat seinen Sitz hat. Die Formulierung „durch Staatsangehörige der Mitgliedstaaten“ im Verbotstatbestand des Artikels 1 würde auch Exporte einschließen, die aus einem Nicht-EU-Mitgliedsstaat verantwortlich durch einen Staatsangehörigen eines Mitgliedsstaats durchgeführt werden.
Bezüglich der betroffenen Waren ist festzustellen, dass zunächst selbstverständlich sämtliche Güter und Technologien, die mit Nuklear- oder Trägertechnologie zu tun haben, erfasst sind. Gleiches gilt für Rüstungsgüter und Wehrmaterial. Besonders aufgeführt sind zudem sonstige Artikel, Materialien, Ausrüstungen, Güter und Technologien, die zu Tätigkeiten in Verbindung mit Anreicherung, Wiederaufbereitung oder Schwerwasser beitragen können sowie zur Entwicklung von Trägersystemen für Kernwaffen oder zu Tätigkeiten in Zusammenhang mit anderen Fragen, die der IAEO Anlass zur Besorgnis geben oder von ihr als noch offen bezeichnet werden. Der Beschluss bestimmt hierzu ausdrücklich, dass die Festlegung der entsprechenden relevanten Artikel noch zu leisten ist.
Ungeachtet der besonderen Bedeutung der so identifizierten Güter wird man annehmen können, dass wegen des spezifischen Verwendungszusammenhangs von diesen Beschränkungen nur ein kleinerer Teil der europäischen Wirtschaft berührt sein wird.
Von weitaus größerer Bedeutung für die Exportwirtschaft dürfte sein, dass sich das Verbot in Artikel 1 Abs. 1 lit. e auch auf die in Anhang I der EU-Dual-Use-Verordnung (428/2009) vom 5. Mai 2009 erfassten Güter mit doppeltem Verwendungszweck erstreckt. Ausgenommen hiervon sind allerdings die Güter der Kategorie 5 des Anhangs I, und zwar sowohl für deren Teil 1 (Telekommunikation) als auch für deren Teil 2 (Güter der Informationssicherheit), was zumindest für den Teil 2 überrascht.
Das Verbot der Lieferung von Dual-Use-Gütern des Anhangs I der Verordnung 428/2009 ist besonders bemerkenswert, da es das Potential hat, tatsächlich weite Teile der europäischen Wirtschaft zu treffen. Güter des Anhangs I waren bislang auch in Hinblick auf den Iran Handelsgüter, die „lediglich“ den üblichen Kontrollen unterfielen, so dass sich mit Blick auf den Iran neben der Frage der Genehmigungspflicht vor allem die Frage der Genehmigungsfähigkeit stellte.
Sicherlich wird es so gewesen sein, dass für eine Vielzahl von Dual-Use-Gütern mit Bestimmungsziel Iran nur schwer und häufig nur in Ausnahmefällen eine Ausfuhrgenehmigung zu erhalten war. In dieser Situation wäre der praktische Unterschied, der durch den Beschluss des Rates bewirkt würde, weniger signifikant.
Man wird aber davon ausgehen können und müssen, dass unter den 27 EU-Mitgliedsstaaten durchaus Unterschiede im Vollzug und in der Genehmigungspraxis bestehen, die durch ein einheitliches, EU-weit geltendes Verbot der Lieferung von Gütern des Anhangs I der Verordnung 428/2009 ausgeglichen würden. Insofern liegt hier im Beschluss des Rates potentiell ein wesentlicher Wandel nicht nur in den rechtlichen Grundlagen, sondern auch in der Praxis der Exportkontrolle Europas gegenüber dem Iran begründet.
Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass Artikel 3 des Beschlusses Ausnahmen von den Verboten des Artikels 1 ermöglicht. Welche Bedeutung diese Ausnahmen in der Praxis erlangen, wird abzuwarten sein.
Abschließend ist auch auf Artikel 4 des Beschlusses hinzuweisen. Dieser Artikel 4 richtet sich direkt gegen die iranische Öl- und Erdgasindustrie. Danach ist die Lieferung von wesentlichen Ausrüstungen oder Technologien durch Staatsangehörige der Mitgliedsstaaten verboten, wenn diese für bestimmte Schlüsselbranchen der Öl- und Erdgasindustrie bestimmt sind. Bei den Schlüsselbranchen handelt es sich um die Bereiche Raffination, Flüssigerdgas, Exploration und Produktion.
In dem Beschluss heißt es weiter, die Union treffe die notwendigen Maßnahmen zur Festlegung der relevanten Artikel, die von dieser Vorschrift erfasst werden. Es bleibt somit auch in dieser Hinsicht noch abzuwarten, welche Gestalt die Beschränkungen gegenüber der iranischen Öl- und Erdgasindustrie konkret annehmen. Jedenfalls sind in diesem Industriesegment auch die Bereitstellung von technischer Hilfe oder Ausbildung sowie das Bereitstellen von Finanzmitteln oder Finanzhilfen untersagt.
Darüber hinaus enthält der Beschluss zahlreiche und umfassende Sanktionen im Finanzbereich und im Verkehrssektor. Zudem gibt es Bestimmungen zur Beschränkung der Einreise bestimmter identifizierter Personen in die Hoheitsgebiete der Mitgliedsstaaten. Schließlich wird im Beschluss auch das bereits aus anderen Verordnungen bekannte Instrumentarium des Einfrierens von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen gegenüber namentlich identifizierten Personen und Einrichtungen aufgegriffen und fortgeführt.
Welche Wirkungen der Beschluss in der Praxis nach dessen Umsetzung durch die Mitgliedsstaaten entfaltet, wird man sehen. Kritische Stimmen zweifeln die Wirksamkeit der durch den Beschluss eingeführten Verbote an und stellen die These auf, dass der Iran bereits seit langen Jahren über ein weltweites Netz von Firmen verfügt, mit deren Hilfe – offenbar nicht ohne Erfolg – zumindest auch die Umgehung von Sanktionen betrieben wird.
Abschließend sei noch angemerkt, dass dem Beschluss des Rates – jedenfalls nach ganz überwiegender Auffassung – keine unmittelbare rechtliche Bindungswirkung für Private zukommt. Das heißt, die Mitgliedsstaaten sind aufgefordert, eine den Beschluss umsetzende Verordnung zu schaffen.
Unternehmen, die in Geschäftsbeziehungen mit dem Iran stehen, ist anzuraten, diese daraufhin zu überprüfen, ob sie unter die Verbote des Beschlusses fallen, um entsprechende Vorkehrungen für zukünftige, unmittelbar bindende Regelungen auf der Basis des Beschlusses zu treffen.
Kontakt: stephan.mueller[at]oppenhoff.eu
